II SA/Gl 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wznowił na podstawie art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego pn. "Roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń mieszkalnych na salę konsumpcyjną wraz z zapleczem obiektu gastronomicznego w S. przy ul. [...] na parceli [...]". Następnie wydaną po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została uchylona w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] r. znak: [...] przez Wojewodę [...], który ze względu na uchybienia formalnoprawne, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...], w sentencji której orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie adaptacji pomieszczeń mieszkalnych na salę konsumpcyjną wraz z zapleczem w S. przy ul. [...] na parceli [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. została wydana w oparciu o dwie wyeliminowane przez WINB decyzje PINB (wpierw decyzja z dnia [...] r. – [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r. [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdziła nieważność decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] zn.: [...] zatwierdzającej projekt budowlany samowolnie dobudowanej części mieszkalnej do budynku restauracji, następnie decyzja z dnia [...] r. [...][...].WINB utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r. [...] przez GINB stwierdziła nieważność decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] zn.: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej powstałej w wyniku rozbudowy budynku restauracji zlokalizowanej na działce nr [...]). Zachodzi zatem sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi na obiekcie budowlanym, a z nie zakończoną budową, tak więc postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń mieszkalnych na salę konsumpcyjną wraz z zapleczem obiektu gastronomicznego stało się bezprzedmiotowe. Od w/w decyzji z dnia [...] r. odwołał się inwestor J. S. zarzucając, że prace związane ze zmianą sposobu użytkowania spowodowały nieodwracalne skutki prawne, gdyż z wykonanych pierwotnie jako mieszkalne powstały pomieszczenia, które obecnie służą jako pomieszczenia przynależne do lokalu gastronomicznego, który to był wcześniej zrealizowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto podniósł, że roboty budowlane były prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem i pod nadzorem uprawnionej osoby, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, w wyniku czego rozpoczęto w zaadaptowanych pomieszczeniach działalność gastronomiczną. Mając na uwadze treść art. 7 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do przestrzegania zasady praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, odwołujący zwrócił się zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w powyższej sprawie. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy podał, że prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy restauracji "A" na działce nr [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak.: [...] zatwierdził projekt budowlany w/w rozbudowy i zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku po zakończeniu budowy. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora J. S. z dnia [...] r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] i orzekł o pozwoleniu na użytkowanie części mieszkalnej powstałej w wyniku rozbudowy budynku restauracji na parceli [...]. W dniu [...] r. J. S. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń mieszkalnych na salę konsumpcyjną wraz z zapleczem w w/w obiekcie. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak.: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia. Na podstawie w/w decyzji inwestor zrealizował roboty budowlane określone w projekcie i po przyjęciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomienia z dnia [...] r. o zakończeniu budowy przystąpił do użytkowania zaadaptowanych pomieszczeń jako pomieszczeń o funkcji gastronomicznej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną w trybie odwoławczym utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Ponadto decyzją z dnia [...] r. znak: [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Decyzja [...]WINB została utrzymana w mocy w trybie odwoławczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. znak: [...]. Stwierdzając, iż wyeliminowanie z obiegu prawnego opisanych wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, Starosta [...] wydał rozpatrywaną aktualnie decyzję z dnia [...] r. znak: [...]. Decyzją tą na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na adaptację pomieszczeń mieszkalnych na potrzeby sali konsumpcyjnej oraz umorzył postępowanie w tym zakresie ze względu na zakończenie robót budowlanych objętych uchyloną decyzją. Oceniając w trybie odwoławczym prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego i prawa budowlanego, w związku z czym argumenty wniesionego odwołania nie mogą zostać uwzględnione i skutkować jego uchyleniem. Zdaniem organu, jakkolwiek w decyzji z dnia [...] r. Starosty [...] nie zostały literalnie powołane decyzje PINB, to jednak przedstawiony w dokumentacji stan faktyczny ujawnił zależność decyzji z dnia [...] r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie części mieszkalnej. Wystąpienie takiego związku oznacza, że zaszły okoliczności ujęte w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., które obligują do uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. W tym względzie organ odwołał się do orzeczenia NSA, w którym wyrażono pogląd "iż związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 KPA można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia "w oparciu" użytego w art. 145 § 1 pkt 8 KPA wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 roku, II GSK 156/06)". Stąd też w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, jest zobligowany do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Słusznie zatem uczynił organ I instancji uchylając inkryminowaną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Na marginesie organ odwoławczy po dokonaniu analizy akt sprawy zauważył, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. zostało przez Starostę [...] pierwotnie wznowione postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], a następnie zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] i do chwili obecnej nie podjęte w rozumieniu art. 97 § 2 k.p.a. W związku z tym, że organ I instancji po raz drugi postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...]r. i zakończył je zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r., zachodzą przesłanki do umorzenia wcześniej uruchomionego postępowania, oczywiście po wcześniejszym podjęciu tego postępowania z uwagi na jego aktualne wciąż zawieszenie. Z tych też względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego J. S. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., bowiem prace związane ze zmianą sposobu użytkowania spowodowały nieodwracalne skutki prawne. Wykonane pierwotnie jako mieszkalne, powstały pomieszczenia, które służą jako przynależne do zrealizowanego na podstawie prawomocnej decyzji lokalu gastronomicznego. Skarżący podkreślił, że tylko część obiektu była zrealizowana w formie samowoli budowlanej, a wszelkie prace pochłonęły ogromne środki finansowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o zasądzenie zwrotu kosztów, a ponadto wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę skarżącego i pobyt w szpitalu od dnia [...] r., wyjaśniając że sprawa dotyczy bezpośrednio jego praw, a skarżący pragnie osobiście uczestniczyć w rozprawie. Następnie pełnomocnik wniósł o wpisanie do protokołu zastrzeżeń co do odmowy odroczenia rozprawy z naruszeniem art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Działając z urzędu skład orzekający stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten wymienia negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej, wiążąc je z upływem określonego terminu, liczonego od daty doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji. W przypadku decyzji obarczonej wadą z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., co dotyczy niniejszej sprawy, uchylenie takiej wadliwej decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że termin z art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter materialnoprawny. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie. Żaden przepis prawa nie stanowi też o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK.1444/09, LEX nr 745022). Negatywna przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. ma zatem charakter bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425). W niniejszej sprawie istotne jest jednak stwierdzenie, czy skutek prawny w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej dotyczy jedynie decyzji organu I instancji, wydanej we wznowionym postępowaniu, czy też decyzji odwoławczej. Decyzja dotychczasowa z dnia [...] r. została bowiem doręczona jedynie skarżącemu jako inwestorowi w dniu [...] r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że 5-letni okres przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. nastąpił z dniem [...] r. Tymczasem decyzja organu I instancji we wznowionym postępowaniu zapadła w dniu [...] r., lecz wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] r., czyli po upływie 5 lat od doręczenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem składu orzekającego, konsekwencją stanowiska o materialnoprawnym charakterze terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i braku prawnej instytucji przerwania biegu przedawnienia, musi być przyjęcie, że w razie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zobligowany jest do uwzględnienia przedawnienia, które nastąpiło przed wydaniem decyzji ostatecznej. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10, LEX nr 757884, wskazując na prerogatywy organu II instancji, który w wyniku wniesionego odwołania zobligowany jest nie tylko do oceny decyzji organu I instancji, lecz ponownego rozpatrzenia całej sprawy. Zdaniem składu orzekającego, zmiana stanu prawnego w postaci przedawnienia może zatem nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji musi zatem uwzględnić upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i rozpoznać ponownie sprawę przy uwzględnieniu aktualnych okoliczności sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. naruszył art. 146 § 1 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia przedawnienia. Po dniu [...] r. nie było bowiem dopuszczalne uchybienie w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej, obarczonej wadą z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Aczkolwiek zdaniem składu orzekającego, prawidłowo dopatrzył się organ odwoławczy przesłanki wznowieniowej w postaci wydania decyzji z dnia [...] r. w oparciu o inne decyzje, wyeliminowane następnie z obrotu prawnego, upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji, wykluczał prawną możliwość uchylenia tej decyzji, stwarzając podstawę do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela bowiem poglądu, że stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą wydania innej decyzji, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia ta jest zresztą przedmiotem pytania prawnego Prezesa NSA z dnia 19 marca 2012 r. (sygn. akt II OPS 1/12), na które nie udzielono jeszcze odpowiedzi. Sankcja nieważności wiąże się bowiem z zawinionym działaniem organu, czego nie sposób dopatrzyć się w sytuacji, gdy organ wydaje decyzję w oparciu o rozstrzygnięcie, wydane w innej sprawie, które jako ostateczne ma walor wiążący. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, sprowadzających się do naruszenia art. 7 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego, stwierdzić przyjdzie, że wyrażona w tym przepisie zasada praworządności oznacza, że organy administracji działają na podstawie prawa. W niniejszej sprawie nie miały zaś prawnego znaczenia motywy działania skarżącego ani też znaczny rozmiar nakładów finansowych. Nie budzi także żadnych wątpliwości fakt, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła tej części budynku, która została zrealizowana samowolnie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie decyzji legalizacyjnych musiało skutkować wdrożeniem kolejnego postępowania nadzwyczajnego. Jedynie uwzględnienie przedawnienia wyklucza prawną możliwość uchylenia decyzji z dnia [...] r. w trybie wnowieniowym. Z tych też względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 457 zł, orzeczono na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 3 oraz art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę skarżącego i pobyt w szpitalu od dnia [...] r., sąd administracyjny uznał, że przeszkoda po stronie skarżącego nie uzasadnia odroczenia rozprawy z mocy art. 109 tej ustawy, skoro skarżący jest reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata i pełnomocnik stawił się na rozprawę. Skarżący nie został też wezwany do osobistego stawiennictwa, stąd też obecność fachowego pełnomocnika stanowiła gwarancję obrony jego interesów. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] winien zatem uwzględniając upływ 5 – letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i stwierdzić wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. z naruszeniem prawa (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a.).