II SA/Gl 312/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta R. decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, ustalił I. W. (dalej strona lub skarżąca) jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20 985,00 zł, w związku ze zbyciem udziału wynoszącego ½ części w prawie własności działki numer [...] o powierzchni 1250 m2, położonej w R. W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotowa parcela położona jest w terenach zabudowy usługowej, gdzie ustalono 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty. Jej wartość przed zmianą planu wynosiła 25 162 zł, a wartość po zmianie planu wynosi 165062 zł. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi zatem 139900 zł, 30% stawka służąca naliczaniu opłaty wyniosła 41 970 zł. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta R. uchwałą Nr [...] z [...] r. nieruchomość usytuowana była na terenach ogrodów przydomowych o symbolu B165ZM. Określenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawcę wezwano do wyjaśnienia nieścisłości w wycenie, zgodnie z uwagami zawartymi w poprzedniej decyzji SKO w Katowicach. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do wszelkich wątpliwości zawartych w decyzji II Instancji, a dotyczących opisu poszczególnych stopni gradacji cech nieruchomości. Operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Ponadto podniosła przyjęcie przez organ pierwszej instancji wartości nieruchomości przed zmianą planu wyłącznie na podstawie opinii rzeczoznawcy, bez prawidłowej oceny tego dowodu, a dodatkowo zwróciła uwagę na wadliwe ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej pierwszej instancji, w zakresie uszczegółowionym w motywach odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że nie dopatrzył się nieprawidłowości co do postępowania organu pierwszej instancji, zarówno co do zastosowanej podstawy prawnej, jak i oceny operatu szacunkowego. Sporna nieruchomość została sprzedana aktem notarialnym przez stronę. Operat został sporządzony przez osobę uprawnioną i spełniającą wymogi prawne. Przedmiotowa działka w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem E8 U, opisanym w tekście planu jako tereny zabudowy usługowej. Operat szacunkowy jest prawidłowy. Strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, poprzez wydanie decyzji w sytuacji istnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego. Wątpliwości te ujawniają się wobec znacznie odmiennych informacji, ujętych w innym operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie władzy publicznej co do tej samej nieruchomości sporządzonym na potrzeby postępowania egzekucyjnego. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 powyższego Kodeksu, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażające się zwłaszcza w zaniechaniu przeprowadzenia opinii uzupełniającej biegłego w sytuacji istnienia dwóch niezależnych i popartych wiedzą specjalną opinii w tym samym zakresie, z wnioskami diametralnie sprzecznymi, co musi prowadzić do wadliwości co najmniej jednej z nich, przy czym na korzyść operatu sporządzonego na potrzeby postępowania egzekucyjnego przemawia fakt, że stanowił on podstawę dla egzekucji z nieruchomości, gdzie w drodze licytacji nabyto udział w prawie własności nieruchomości. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie znacznie wyższej, aniżeli uzasadnia to faktyczny wzrost wartości nieruchomości, w szczególności przy prawidłowym oszacowaniu wartości nieruchomości w dacie sprzed zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za postawionymi zarzutami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej odrzucenie albo oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymało argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/GL 513/20 uwzględnił wniesiona skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Zwrócono uwagę, że według orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy administracji publicznej, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ administracji publicznej na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. W następstwie przeprowadzonej analizy operatu szacunkowego w ocenie Sądu w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne mają stanowić punkt odniesienia do wyceny nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu, jak w niniejszej sprawie. Zatem nie zweryfikowano spójności operatu szacunkowego. Nie podzielono zarzutów skargi, że operat sporządzony na potrzeby innego postępowania miałby być podstawą rozstrzygania w przedmiotowym postępowaniu. W świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony - zatem już nie w innych celach. Z powyższym wyrokiem nie godziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając orzeczenie w całości. W skardze tej postawiono generalnie dwa zarzuty o charakterze procesowym. Po pierwsze w ocenie skarżącego organu administracji publicznej nie dopuszczono się naruszeń przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy i legły u podstaw uwzględnienia skargi. Drugi zarzut sprowadził się do tego, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób przedstawione przez niego naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że wątpliwości Sądu pierwszej instancji wynikają z niedokładnego odczytania przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego. W motywach tych przybliżono działania i czynności zaprezentowane w operacie szacunkowym i uznano, że operat ten spełnia wszystkie prawem przewidziane wymogi, a zobowiązanie organu administracji publicznej wynikające z treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało już wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2708/20 uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd wyższej instancji dostrzegł w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji takie uchybienia, które uzasadniały uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej, a w szczególności podkreślono, że dokonana ocena operatu szacunkowego, którego postanowienia stanowiły podstawę wydanych decyzji administracyjnych przeprowadzona została z istotnymi uchybieniami. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozumowanie co do operatu szacunkowego, na założeniu które okazało się niezgodne z jego treścią, przy czym niezgodność ta powstała w następstwie oczywistej omyłki, której istnienie daje się stwierdzić bez konieczności przeprowadzenia wnikliwej analizy. Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko na przyjęciu założeń wyjściowych i pominął właściwe ustalenia zawarte na stronie 18 i następnych operatu. W konsekwencji wyeliminowany został jedyny zarzut stawiany kwestionowanym decyzjom administracyjnym o wadliwości operatu szacunkowego Pismem z 16 kwietnia 2021 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę i podkreślił, że Sąd drugiej instancji za chybione, uznał zarzuty stawiane wyrokowi Sądu pierwszej instancji dotyczące naruszenia art. 135 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. We wskazanym piśmie podtrzymano stawiane zarzuty kwestionowanym decyzjom oraz podkreślono, że zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że w przedmiotowym postępowaniu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2708/20 uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie natomiast do postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołanie treści powyższego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest istotne, ponieważ w okresie od wydania przywołanego powyżej wyroku stan prawny nie uległ zmianie, a tym samym wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również ustalenia zamieszczone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej są wiążące dla wypowiadającego się w sprawie składu orzeczniczego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczono stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko na przyjęciu założeń wyjściowych i pominął właściwe ustalenia zawarte na stronie 18 i następnych operatu. W ocenie tego Sądu w konsekwencji wyeliminowany został jedyny zarzut stawiany kwestionowanym decyzjom administracyjnym o wadliwości operatu szacunkowego. Stwierdzenie takie oznacza, że operat szacunkowy leżący u podstaw wydanych decyzji administracyjnych sporządzony został zgodnie z wymogami sztuki obowiązującymi w tym zakresie i jako prawidłowy nie może być kwestionowany. Z przywołanego fragmentu uzasadnienia Sądu wyższej instancji wynika wprost, że w następstwie poczynionych ustaleń dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego upadła jedyna podstawa kwestionowania decyzji administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 16 kwietnia 2021 r. podkreślił, że Sąd drugiej instancji za chybione uznał zarzuty stawiane wyrokowi Sądu pierwszej instancji dotyczące naruszenia art. 135 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. We wskazanym piśmie podtrzymano stawiane zarzuty kwestionowanym decyzjom oraz podkreślono, że zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. Podniesiona uwaga jest z jednej strony prawdziwa, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku faktycznie przywołanych zarzutów nie podzielił, jednakże zarzuty te nie mają istotniejszego znaczenia w kontekście rozpoznawanej sprawy. Zarzuty te odnosiły się do uzasadnienia argumentacji zamieszczonej w wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchybienia w zakresie operatu szacunkowego, leżącego u podstaw kontrolowanych decyzji jest wystarczającą podstawą dla uwzględnienia skargi. Równocześnie w piśmie tym pominięto jedną istotną okoliczność, a mianowicie to, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził własną analizę operatu szacunkowego zalegającego w aktach administracyjnych i dostrzegł w nim te rozważania, które umknęły Sądowi pierwszej instancji. Dostrzeżenie tych rozważań w ocenie sądu odwoławczego skutkuje bezzasadnością uwzględniania skargi i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji, ponieważ podnoszona przez sąd pierwszej instancji okoliczność została już wyjaśniona. We wskazanym piśmie pełnomocnik skarżącej akcentuje, że nie domaga się dopuszczenia drugiego operatu szacunkowego, lecz do weryfikacji treści tego operatu, który legł u podstaw wydanych decyzji. Stanowisko prezentowane we wskazanym piśmie nie może zostać uwzględnione, ponieważ w przywoływanym wyroku sądu odwoławczego odniesiono się do tej kwestii i zamieszczono stwierdzenia, które stosownie do postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są wiążące dla składu orzekającego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z u rzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. mr