II SA/Gl 313/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Po rozpatrzeniu wniosku J.K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta Powiatowy w C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wymianę konstrukcji więźby dachowej na budynku mieszkalnym, położonym na działce nr [...] w miejscowości K. [...] gm. O. Pismem z dnia [...]r., sprecyzowanym w dniu [...]r. jako wniosek o wznowienie postępowania, S.J. zwróciła się do Wojewody Ś. informując, że celowo została pominięta w postępowaniu jako właścicielka działki sąsiedniej, zaś o decyzji dowiedziała się z chwilą podjęcia robót budowlanych, tj. dnia [...]r. W związku z tym wniosła o nakazanie inwestorowi zlikwidowania okna dachowego oraz poddasza mieszkalnego od strony jej nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia [...]r. S.J. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o sprawdzenie legalności robót budowlanych, wykonanych w sąsiednim budynku mieszkalnym. Wojewoda Ś. działając w trybie art. 65 § 1 kpa, postanowieniem dnia [...]r. przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Staroście C. Postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 kpa, z up. Starosty C. orzeczono o wznowieniu na żądanie S.J. postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]r. Następnie decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...] orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na wymianę konstrukcji więźby dachowej w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, jako że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał roboty budowlane w związku z dokonaniem istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek opracowania inwentaryzacji wykonanych robót i oceny ich stanu technicznego. W odwołaniu od decyzji S.J. wniosła o "kontynuowanie" sprawy, zarzucając że jako bezpośredni sąsiad nie została powiadomiona o przedmiotowym postępowaniu, nie została zapoznana z projektem budowlanym, a przedstawione przez inwestorów dowody okazały się fałszywe. Jej zdaniem, działania organów nadzoru budowlanego dotyczyły jedynie odstępstw od pozwolenia na budowę, tymczasem już na tym etapie doszło do mataczenia. Odwołująca się nie wyraziła zgody na zmianę przeznaczenia strychu na cele mieszkalne oraz wniosła o nakaz likwidacji okien dachowych i pomieszczeń mieszkalnych. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 149 § 2 kpa i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta C. powtórnie postanowieniem z dnia [...]r. orzekł o wznowieniu postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 151 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia na wymianę konstrukcji więźby dachowej. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż S.J. nie brała udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...]r., gdyż pomyłkowo została pominięta w wykazie stron przez projektanta. Jednakże powołując się na wynik oględzin z dnia [...]r. organ orzekający podał, że roboty, polegające na wymianie konstrukcji więźby dachowej zostały już wykonane. Zdaniem organu, w takiej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji S.J. ponowiła dotychczasowe zarzuty podnosząc dodatkowo, że nie wyjaśniono, kto poniesie konsekwencje pozbawienia jej udziału w sprawie. Odwołująca się wskazała, że budynek sąsiedni został rozbudowany bez pozwolenia poprzez zmianę przeznaczenia strychu na poddasze użytkowe. Wreszcie, S.J. zarzuciła, że nie mogła brać udziału w oględzinach, które ograniczyły się tylko do obejrzenia dachu z zewnątrz i nawet nie zmierzono odległości dachu od granicy. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody Ś., orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 138 § 1 pk 2 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie mógł odmówić uchylenia wydanej wadliwie decyzji. Wadliwość decyzji z dnia [...]r. polegała zaś na braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania i niedoręczeniu decyzji odwołującej się, co sanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stąd też zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa należało uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, jako że nie zachodzi w niniejszej sprawie okoliczność z art. 146 § 2 kpa z uwagi na odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, co jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Jednakże organ II instancji uznał, iż z uwagi na zrealizowanie spornych robót budowlanych, dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, stało się bezprzedmiotowe. Stąd też w ocenie organu odwoławczego, postępowanie to należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.J. wniosła o "cofnięcie" pozwolenia na budowę oraz nakazanie rozebrania dachu i przywrócenie stanu sprzed dnia [...]r. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła zarzuty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, domagając się ponownego przeanalizowania zasadności wydania decyzji na wymianę konstrukcji więźby dachowej, w sytuacji celowego pominięcia jej w postępowaniu i uwzględnienia faktu, że przedmiotowa inwestycja dotyczy także rozbudowy i modernizacji strychu – przy usytuowaniu w dachu okien. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i żądania podlegały uwzględnieniu w niniejszym postępowaniu. Aczkolwiek z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował stan prawny i trafnie uznał, że zachodziły podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty C. z dnia [...]r., objętej postępowaniem wznowieniowym z uwagi na istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wobec pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu, zakończonym powyższą decyzją, a w takiej sytuacji zachodziła potrzeba ponownego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, jednak zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Na tej podstawie organ odwoławczy jako zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, objętej decyzją organu I instancji, wydaje decyzję kasacyjną, mocą której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym od decyzji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, w razie uchylenia decyzji objętej odwołaniem, organ II instancji równocześnie wydaje rozstrzygnięcie, wymienione w art. 151 kpa. Zatem stwierdzenie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w postaci pozbawienia strony udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną, może prowadzić do: 1) wydania decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w razie stwierdzenia przesłanek z art. 146 kpa z uwagi na upływ 5 lat od daty jej doręczenia bądź w razie stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a w takim wypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których decyzji nie uchylił /art. 151 § 2 kpa/, 2) wydania decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy /art. 151 § 1 pkt 2 kpa/. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., jak to orzekł organ I instancji w decyzji, objętej odwołaniem. Jest bowiem poza sporem, iż skarżącej jako właściciela działki sąsiedniej, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wymianę konstrukcji więźby dachowej – z uwagi na usytuowanie budynku na działce nr [...] w odległości ok. [...] cm od granicy z działką skarżącej, a mimo takiego stanu rzeczy nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Postępowanie wznowieniowe zgodnie z treścią art. 149 § 2 kpa, winno prowadzić nie tylko do ustalenia przyczyn wznowienia, ale i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej z art. 145 kpa, obliguje zatem do wydania nowej decyzji, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, co wszak jest możliwe jedynie w razie uchylenia decyzji wadliwej, objętej wznowieniem. W postępowaniu wznowieniowym uwzględnić należy zatem zmianę okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, iż roboty budowlane, objęte wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, zostały zrealizowane. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie, objętej decyzją dotychczasową, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W konsekwencji, uwzględniając odwołanie od decyzji Starosty C. z dnia [...]r., Wojewoda zobligowany był do uchylenia tej decyzji i równoczesnego uchylenia decyzji dotychczasowej organu I instancji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę oraz umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczętego z wniosku J.K. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę – bez uchylenia wadliwej decyzji Starosty z dnia [...]r., co było niedopuszczalne. Z tych względów, działając z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skarżącej, a mianowicie "cofnięcia" pozwolenia na budowę, nakazania rozbiórki dachu i przywrócenia stanu poprzedniego, wyjaśnić przyjdzie, iż kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne. Oznacza to, że uwzględnienie skargi prowadzić może jedynie do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej – bez możliwości równoczesnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nadto, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do wydania decyzji o nakazie rozbiórki i przywróceniu stanu poprzedniego. Ocena zrealizowanych robót budowlanych, zarówno objętych wadliwym pozwoleniem na budowę z dnia [...]r., jak zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia, a wreszcie sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku sąsiedniego, należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego /art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. W ramach niniejszego postępowania sądowego brak zaś było podstawy prawnej do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, co mogło być przedmiotem odrębnej skargi. Stąd też podniesione przez skarżącą okoliczności w zakresie skutków zrealizowanych robót budowlanych, nie miały znaczenia w niniejszej sprawie, należącej do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej organ, którego działanie zaskarżono, winien w pierwszym rzędzie wyjaśnić, czy organy nadzoru budowlanego wydały w niniejszej sprawie decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku zgodnie z art. 36a ust. 2 tej ustawy, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej zaś sytuacji, o ile w odrębnym postępowaniu doszło do wydania ostatecznej decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, objętej postępowaniem wznowieniowym, niniejsze postępowanie nadzwyczajne podlegać będzie umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Stąd też organ odwoławczy w takim przypadku winien uchylić decyzję organu I instancji z dnia [...]r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej i orzec o umorzeniu postępowania wznowieniowego. O ile zaś decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy uwzględniając odwołanie, winien orzec zarówno o uchyleniu decyzji Starosty z dnia [...]r., jak i o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...]r. oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. O dalszym bycie prawnym wykonanych robót budowlanych władny jest zaś rozstrzygnąć jedynie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. SJ/