II SA/Gl 315/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego "A" Spółka Jawna W. K., J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 698/04, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], działając w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz o art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektów na terenie zakładu skarżącej P.P.H.U "A" Spółki jawnej w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zakończonego wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku. Wskazał ponadto, iż decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej wydał pozwolenie na użytkowanie obiektu hali [...] z magazynem, hali [...], [...] z pomieszczeniami socjalnymi, wiatą wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowanego w miejscowości K. przy ulicy A w gminie M.. Wniosek i złożone dokumenty spełniały wszystkie wymogi formalne, inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego z mocy przepisów art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Oględziny obiektów podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2004 roku nie wykazały odstępstw od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji sprawa dotycząca prowadzonych robót budowlanych stała się bezprzedmiotowa, albowiem budowa została zakończona a obiekty były zdatne do użytkowania. Odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] roku złożyli I. S. oraz R. D.. Zarzucili m.in. pozbawienie ich, jako stron postępowania, czynnego w nim udziału poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. R. D. wskazał również na inne toczące się postępowania związane z inwestycją skarżącej, które miałyby świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji. Rozpoznając te odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 i art. 105 kpa. Organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 kpa, albowiem nie przeprowadził w zasadzie postępowania dowodowego spełniającego wymogi stawiane tymi przepisami. Jednocześnie zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji nie wykonał dyspozycji zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku. Dodano, iż w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów, z mocy przepisu art. 59 ust. 7 prawa budowlanego strony skarżące nie mogły brać czynnego udziału. Stąd też zdaniem organu odwoławczego nie można było uznać postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją za bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 28, art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 138 § 2 kpa, poprzez uznanie, iż osoby posiadające interes faktyczny, a nie prawny zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego spełniającego wymogi stawiane w/w przepisami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Na uzasadnienie skargi strona skarżąca podniosła, iż jej zdaniem zagadnienie strony postępowania winno być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie prawa budowlanego powołując się przy tym na treść art. 28 ust. 2 tej ustawy. Dodała, iż nieruchomość stanowiąca własność uczestnika postępowania R. D. znajduje się w odległości 200 metrów od przedmiotowego obiektu. Nieruchomości A. B., G. i I. S. jak również K. H. nie sąsiadują z nieruchomością skarżącej i nie znajdują się w obszarze oddziaływania tegoż obiektu. Zdaniem skarżącej biorąc wskazane okoliczności pod uwagę w/w osoby były stronami postępowania w zakresie ochrony środowiska nie zaś w zakresie prawa budowlanego, gdyż zakres pojęcia strony postępowania na gruncie obydwu ustaw jest zupełnie odmienny. Powołała się na ocenę prawną wyrażoną w tej kwestii w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1689/04, który zapadł po rozpoznaniu jej skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Zatem organ odwoławczy w ocenie skarżącej dopuścił się obrazy przepisu art. 28 kpa. Skarżąca dodatkowo zarzuciła, iż organ odwoławczy nie wskazał w motywach skarżonej decyzji na czym polegało naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 kpa oraz w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe. W jej ocenie postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze wskazał, iż skarżąca kwestionuje uprawnienia stron postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane błędnie powołując się na brzmienie przepisu art. 28 ust. 2 tej ustawy. Co do zarzutu niewskazania na czym polegało naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. dyspozycji art. 10 § 1 kpa wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję nie realizując dyspozycji zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku., sygn. akt II SA/Gl 698/04, opierając się jedynie na ustaleniach poczynionych w postępowaniu w sprawie użytkowania przedmiotowych obiektów, w którym na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stronami są jedynie organ i inwestor. Tym samym zdaniem organu odwoławczego strony w postępowaniu dotyczącym legalności przedmiotowych obiektów pozbawione zostały możliwości czynnego w nim udziału. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż w sytuacji, kiedy postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało w ogóle przeprowadzone, zbędne jest wskazywanie w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanym obecnie postępowaniu. Organ odwoławczy słusznie bowiem zauważył, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku nie zastosował się do wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku wytycznych, które w sposób wyraźny nakazywały organowi przeprowadzenie postępowania w kierunku zbadania wykonanych robót pod kątem ich zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Bez znaczenia przy tym pozostaje powoływana przez organ pierwszej instancji decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta bowiem wydana została przed rozpoznaniem sprawy wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 roku, a ponadto została wydana w postępowaniu odrębnym, w którym jak słusznie zauważa organ odwoławczy nie brały udziału strony niniejszego postępowania z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Inny jest przedmiot postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a inny w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Tym samym brak przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji stanowił wystarczającą przesłankę do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącej, to stwierdzić przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. O tym, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym przesądza co do zasady art. 28 kpa. Wyjątki od tej zasady przewidują przepisy Prawa budowlanego w dwóch przypadkach: w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określono, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś w art. 59 ust. 7 – w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie znajduje zatem uzasadnienia interpretacja skarżącej, jakoby przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego miał mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie, w którym doszło do wydania zaskarżonej decyzji nie jest bowiem ani postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, ani też postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W takiej sytuacji zastosowanie znajdą ogólne przepisy postępowania administracyjnego, a więc powołany wcześniej art. 28 kpa. W tym miejscu należy również zauważyć, że powołany przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku zapadł w sprawie, której przedmiotem była decyzja dotycząca pozwolenia na budowę. Zgodzić się zatem należy, że w tamtej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na przedmiot sprawy. Powyższe nie zwalnia organów z obowiązku badania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Przymiot taki winien być badany w oparciu o interes prawny stron w rozumieniu art. 28 kpa. Tym niemniej w niniejszej sprawie sprawa interesu prawnego i legitymacji do występowania w charakterze strony przez osoby, które złożyły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji została przesądzona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 roku. Wyrok ten zapadł bowiem na skutek rozpoznania skargi R. D. a w postępowaniu poprzedzającym wydanie tamtej zaskarżonej decyzji odwołanie wnieśli także A. B., G. i I. S. oraz K. H., którzy jednocześnie byli inicjatorami kontrolowanego postępowania. Kontrolując wówczas zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 28 kpa, a wręcz przeciwnie – zaakceptował określony przez organy orzekające krąg stron postępowania. Z kolei zgodnie z art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa, to zauważyć przyjdzie, iż w świetle ich treści organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 roku, sygn. akt V SA 1227/01). Jak jednak wyżej wykazano dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wystarczające było ustalenie, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a.