II SA/Gl 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu. Postępowanie wszczęto na skutek zgłoszenia S. D. (dalej zwanego skarżącym) z dnia [...] r., który wniósł o zmianę sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie produkcyjne drobnej wytwórczości z częścią magazynową. Działający z upoważnienia Starosty Powiatowego w Z. Naczelnik Wydziału Architektury decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – (dalej Prawo budowlane) wniósł sprzeciw do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie produkcyjne, na działce (nr ewidencyjny [...] K. m. 2 obręb [...]), położonej w Z. ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszaru obejmującego dzielnicę [...], uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. przedmiotowa działka oznaczona nr ew. [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w tekście i na rysunku planu symbolem "18MN" – tereny zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej. Wskazano, że na powyższym terenie dopuszcza się lokalizację usług o charakterze podstawowym, takich jak handel detaliczny, gastronomia, a także innych usług, których uciążliwość zamyka się w granicach działki użytkownika, a wszelkie emisje nie przekraczają standardów jakości środowiska mieszkaniowego. Podkreślono, że w ocenie organu przedmiotowa działalność nie zalicza się do usług o charakterze podstawowym, a przedłożone przez S. D. zaświadczenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nie rozstrzyga o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji Starosty pismem z dnia [...] r. odwołanie do Wojewody [...] wniósł S. D., który podkreślał, że uciążliwość planowanej działalności będzie zamykała się w granicach nie tylko działki, ale nawet pomieszczenia. Skarżący wskazywał, iż jest dyskryminowany, ponieważ w sąsiedztwie działa duży warsztat samochodowy, ślusarski i mała wytwórnia okien. Działający z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektor Wydziału Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji organu I instancji i podkreślono, że planowana działalność, w tym wstępna obróbka elementów stalowych do montażu balustrad balkonowych i ogrodzeniowych polegająca m. in. na "cięciu profili stalowych piłą taśmową, skręcaniu w osi oraz profilowaniu na walcarce" należy do kategorii działalności gospodarczych, których uciążliwość przekracza standardy jakości środowiska mieszkaniowego. Na powyższą decyzję Wojewody [...] S. D. wniósł skargę do sądu administracyjnego, w której w pierwszej kolejności szeroko opisał trudności jakie piętrzyli urzędnicy przy próbie zalegalizowania planowanej działalności oraz wskazywał, że nikt nie informował go o konieczności posiadania lokalu spełniającego kryteria przewidziane przez prawo, w tym zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślał, iż w zaskarżonej decyzji orzeczono w sposób uznaniowy i nie wzięto pod uwagę nowoczesnej technologii jaka będzie wykorzystywana w procesie planowanej produkcji oraz nie uwzględniono wyników kontroli przeprowadzonej przez inspektorów referatu ochrony środowiska, która nie wykazała występowania żadnych szkodliwych czynników. Skarżący podnosił także argumenty natury ekonomicznej podkreślając konieczność tworzenia miejsc pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentów ekonomicznych organ odwoławczy stwierdził, iż nie mogą one mieć wpływu na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono także, że wyniki kontroli i ustalenia dokonane przez inspektorów referatu ochrony środowiska nie przesądzają o braku uciążliwości planowanej działalności ani o możliwości prowadzenia takiej działalności z punktu widzenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący pismem z dnia [...] r. skierowanym bezpośrednio do Sądu przesłał deklarację zgodności piły taśmowej wraz z certyfikatem zawierającym dane techniczne urządzenia, w tym poziom hałasu powstającego podczas pracy. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz dodał, iż otrzymał dotację z urzędu pracy na podjęcie działalności gospodarczej, a organ nie sprawdził czy posiada odpowiedni do planowanej działalności lokal. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej wywiedzione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), (zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybienia, które skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie złożył bowiem podpisu pod odwołaniem od decyzji organu I instancji, a zatem pismo jakie przesłał do Wojewody [...] można co najwyżej uznać za projekt odwołania. Niezłożenie podpisu pod treścią pisma zawierającego odwołanie nie odbiera temu pismu cech odwołania, lecz stanowi brak formalny i to usuwalny. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej Kpa), podanie (przez które rozumie się między innymi odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli zaś pismo nie czyni zadość temu wymogowi, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem o skutkach nieusunięcia braku (art. 64 § 2 Kpa). Jest bezsporne, iż odwołujący się nie był wezwany do usunięcia braku formalnego odwołania, a zatem brak było podstaw do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Należy w związku z tym uznać, iż organ odwoławczy rozpoznając projekt odwołania, naruszył zasadę praworządności, a także zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa. Sąd nie kontrolował w niniejszej sprawie zgodności z prawem rozstrzygnięcia Starosty [...]. Kontrola taka z uwagi na brak wyczerpania toku instancyjnego byłaby przedwczesna. Badaniu Sądu podlegała jedynie zaskarżona decyzja, która z uwagi na powyższe uchybienie musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższe uchybienie nakazało Sądowi podjęcie rozstrzygnięcia wyłącznie formalnego, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada ponadto ocenę przesłanek materialnych. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym aktem. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] mając na uwadze treść niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wezwie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, a po jego ewentualnym terminowym uzupełnieniu i po przeprowadzeniu postępowania wyda stosowne rozstrzygnięcie. Co do meritum sprawy zaakcentować można, że organ odwoławczy w zasadzie pominął w swojej decyzji jeden z podstawowych zarzutów skarżącego, według którego kontrola przeprowadzona przez inspektorów wydziału ochrony środowiska wykazała, iż uciążliwość planowanej działalności nie wykracza poza samo przedmiotowe pomieszczenie. Okoliczność ta wymaga zatem szczegółowego wyjaśnienia i skonfrontowania z obowiązującym stanem prawnym, w tym także zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 p.p.s.a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzeczono, że decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano ponieważ strona stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a. traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.