II SA/Gl 315/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. (dalej GITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. (dalej WITD) z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na "A" sp. z o.o. z siedzibą w B. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych tytułem popełnienia naruszeń z lp. 1.3, 6.1.4 i 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. – dalej u.t.d.), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WITD. W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dnia [...] r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie: 1) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., w związku z naruszeniem: art. 4 pkt 1 i 4 oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 z późn. zm. – dalej p.r.d.) poprzez przyjęcie, że pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] jest pojazdem samochodowym oraz że przewóz wskazany w zaskarżonej decyzji dokonany tym pojazdem był przewozem drogowym w rozumieniu ustawy, w szczególności w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 92a ust. 1 ustawy, dokonanym pojazdem samochodowym. Analiza zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wykazała, jak pisze GITD, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na wydanie decyzji obarczonej którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Wbrew przekonaniu strony przewozem drogowym jest transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006; art. 4 pkt 6a u.t.d.). Pojazd poddany kontroli nie był tym, którego dotyczył dowód rejestracyjny i nie był to z oczywistych względów ciągnik rolniczy. Nie można zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ prawa w zakresie, w jakim powodowałoby to nieważność decyzji. Pismem z dnia [...] r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, podnosząc podobną argumentację, jak we wniosku. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji WITD. GITD decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 127 § 3, 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podtrzymał swą poprzednią argumentację. Podał m. in., że o rażącym naruszeniu prawa wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojazd poddany kontroli nie był tym, którego dotyczył dowód rejestracyjny i nie był to ciągnik rolniczy. Uzasadnienie faktyczne decyzji organu zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik "A" sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie: 1) art. 4 pkt 1 i 4 i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 33 p.r.d. poprzez przyjęcie, że pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] jest pojazdem samochodowym oraz że przewóz wskazany w zaskarżonej decyzji dokonany tym pojazdem był przewozem drogowym w rozumieniu ustawy, w szczególności w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 92a ust. 1 ustawy, dokonanym pojazdem samochodowym; 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 16 § 1 oraz art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie za naruszenie prawa nieuprawnionego wydania orzeczenia w przedmiocie rozstrzygniętym ostateczną decyzją administracyjną i poczynienie ustaleń sprzecznych z ostateczną, prawnie wiążącą decyzją o zarejestrowaniu pojazdu oraz poprzez poczynienie ustaleń sprzecznych z treścią dokumentu urzędowego (dowodu rejestracyjnego), co do treści którego nie został przeprowadzony dowód pozwalający dokonać ustaleń o odmiennej treści, a także polegające na rozstrzygnięciu przez organ w przedmiocie nienależącym do jego ustawowej kompetencji i właściwości; 3) niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a., pomimo wydania decyzji z naruszeniem przepisów wskazanych w punkcie 2. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji WITD z dnia [...] r. o nałożeniu kary pieniężnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej WITD dopuścił się naruszenia prawa, a przede wszystkim wydał zaskarżoną decyzję bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem przepisu, który dawałby organowi prawo dokonywania ustaleń sprzecznych z prawomocną decyzją administracyjną innego upoważnionego organu (w tym wypadku starosty). Dokonanie tego rodzaju ustaleń stanowi obejście przepisów prawa, które przewidują możliwość zmiany prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Takie działanie jest niewątpliwie sprzeczne z prawem i dokonane zostało bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji w oparciu o ustalenia sprzeczne z treścią prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, w sposób jaki dokonał tego organ, należy uznać za działanie dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji oraz dokonane w przedmiocie, który został już rozstrzygnięty inną decyzją ostateczną. Organ uznał, że przewóz wskazany w zaskarżonej decyzji był przewozem drogowym w rozumieniu ustawy, w szczególności w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 92a ust. 1 u.t.d. Aby uznać przewóz za przewóz drogowy, muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 4 pkt 4 u.t.d. W szczególności wg art. 4 pkt 4 lite. a) u.t.d. przewóz musi być dokonany pojazdem samochodowym. Ustawa nie definiuje pojęcia "pojazd samochodowy". Należy więc zastosować definicję zawartą w art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w którym zdefiniowano pojęcie pojazdu samochodowego. W ustawie, z zakresu pojęcia "pojazd samochodowy" wyłączono ciągniki rolnicze. Wobec powyższego należy uznać, że art. 4 pkt 4 u.t.d. nie znajduje zastosowania do przewozów wykonywanych ciągnikami rolniczymi. Organ, wydając zaskarżoną decyzję uznał, że przedmiotowy pojazd nie jest ciągnikiem rolniczym. Ten jednak został zarejestrowany jako ciągnik rolniczy na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej właściwego starosty. Dopóki wskazana decyzja nie zostanie uchylona lub zmieniona w sposób przewidziany prawem, inny organ nie może kwestionować jej treści i wydawać decyzji, które nie są zastrzeżone do jego kompetencji. Organ dopuścił się także naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. W sprawie nie został przeprowadzony dowód pozwalający na poczynienie odmiennych ustaleń niż wynikające z treści dokumentu urzędowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Skarżąca Spółka twierdzi, że nie był wykonywany przewóz drogowy, bowiem nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 4 pkt 4 u.t.d. W szczególności – jak się podnosi – wg art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. przewóz musi być dokonany pojazdem samochodowym, a przedmiotowy pojazd to w istocie ciągnik rolniczy. Aby ten przepis miał zastosowanie, pojazd musi być prowadzony albo przez przedsiębiorcę, albo przez pracownika. Jakkolwiek z akt sprawy administracyjnej wynikałoby, że M. D. zatrudniony był na podstawie umowy o pracę, to jednak na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że kierowca nie był pracownikiem, działał w ramach umowy cywilnej, która dotyczyła "najmu pojazdu wraz z obsługą". Twierdził: "(...) osoba kierująca pojazdem w chwili kontroli nie była związana ze skarżącą." W piśmie Spółki z [...] r. wskazywano jednak, że M. D. w dacie prowadzenia pojazdu był zatrudniony w firmie "A" Sp. z o.o. i dołączono na tą okoliczność umowę o pracę. Zatem, pomimo rozbieżności pomiędzy twierdzeniami samej Spółki, a jej pełnomocnika, można przyjąć, że istniał stosunek zatrudnienia pomiędzy Spółką, a M. D., jak ustaliły organy. Spółka wskazuje jednak, iż sam pojazd nie należał do niej, był przedmiotem użyczenia. Wszystko to nie prowadzi mimo to do konieczności uwzględnienia zarzutów strony skarżącej. M. D. w czasie przesłuchania w dniu [...] r. wskazał jednoznacznie: "W dniu dzisiejszym wykonuję przewóz drogowy blach metalowych (...)." Nie miał wątpliwości, że wykonywał przewóz drogowy. Przy tym w Unii Europejskiej stosowane są przepisy nie tylko krajowe, ale i unijne. Art. 4 pkt 6a u.t.d. mówi, że przewóz drogowy, to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r., s. 1). Następuje tu zatem wyraźne odesłanie do przepisu unijnego, który winien mieć zastosowanie zamiast przywołanego w skardze uregulowania Prawa o ruchu drogowym. Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w art. 4 stwierdza: Dla celów niniejszego rozporządzenia zastosowanie mają następujące definicje: |a)|"przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, | | |używanym do przewozu osób lub rzeczy; | |b)|"pojazd" oznacza pojazd silnikowy, ciągnik, przyczepę lub naczepę albo zespół tych pojazdów, zdefiniowanych w następujący sposób: | | |— | | |"pojazd silnikowy": pojazd z własnym napędem, poruszający się po drogach, inny niż pojazdy stale poruszające się po szynach | | |i zwykle używany do przewozu osób lub rzeczy, | | | | | |— | | |"ciągnik": pojazd z własnym napędem, poruszający się po drogach, inny niż pojazd stale poruszający się po szynach i skonstruowany | | |specjalnie do ciągnięcia, pchania lub poruszania przyczep, naczep, urządzeń lub maszyn; | | | | Jest to zatem definicja bardzo szeroka, obejmująca zarówno pojazdy silnikowe, jak i ciągniki, przez co pojazd, który wykonywał przewóz drogowy w niniejszej sprawie spełnia te wymagania. Jednocześnie art. 2 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia wskazuje, że ma ono zastosowanie do przewozu drogowego rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony. Również ta przesłanka została spełniona. Skoro w pojeździe był zainstalowany tachograf, co wynika z materiału dowodowego, to znaczy, że uznawano, iż jest to pojazd, który podlega kontroli w zakresie aktywności kierowcy i przebytej drogi, tj. w zakresie czasu prowadzenia i odpoczynków kierowców (por. art. 4 lit. j rozporządzenia (WE) nr 561/2006) i że nie zachodzą wyłączenia określone w jego art. 3 i wyjątki z art. 13 wskazanego rozporządzenia. Jednocześnie z pisma "B" s.c. z dnia [...] r. wynika, że pojazd uwidoczniony na dokumentacji WITD nie jest pojazdem, który otrzymał zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu zgodności pojazdu marki [...] z warunkami technicznymi. Pojazdy te różniły się. Dowód rejestracyjny został zatem wydany dla pojazdu o innej konstrukcji, nawet jeśli niektóre jego elementy były te same. Organy nie czyniły zatem ustaleń wbrew ostatecznej decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, skoro zarejestrowano pojazd różniący się od pojazdu zatrzymanego do kontroli. Tymczasem, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m. in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca powołuje się na brak podstawy prawnej decyzji WITD, choć faktycznie polemizuje z wykładnią przepisów, które legły u podstaw rozstrzygnięć organów, co prowadzi organy do wniosku, że faktycznie zarzuca się rażące naruszenie prawa. Nie można jednak mówić o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa (i tym bardziej działania bez podstawy prawnej) przez organ administracji publicznej. Strona miała prawo kwestionować rozstrzygnięcie we właściwym trybie. Z kolei podważenie rozstrzygnięcia w trybie nieważnościowym wymaga zaistnienia szczegółowych przesłanek, te jednak z powyższych powodów nie wystąpiły. W istocie skarżąca podnosi tu inne rozumienie "pojazdu samochodowego" oraz w konsekwencji "przewozu drogowego" (art. 92a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d.), niż organ. Z jednej strony Spółka twierdzi, że kwestionowany przejazd nie był "przewozem drogowym", stanowiącym przesłankę ukarania przedsiębiorcy, jako że ów pojazd zarejestrowany został jako "ciągnik rolniczy", z drugiej strony organ stwierdza, że był to przewóz drogowy, interpretując przepisy w sposób odmienny. W tym kontekście wskazać należy, że wśród przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. "(...) nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (...). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. (...) W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni (...)." (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 k.p.a., LEX-el.). Błędu w wykładni uzasadniającego zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i tym bardziej działania bez podstawy prawnej Sąd nie dopatrzył się. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 16 §1, 76 §1, 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 1 i 4 i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 33 p.r.d., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Tym bardziej nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze art. 156 §1 pkt 1 i 3 k.p.a. Decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wydał organ właściwy (art. 93 ust. 1 u.t.d.) i z przyczyn wyżej opisanych nie miała miejsce tzw. res iudicata (pojazd zarejestrowany i zatrzymany do kontroli nie były identyczne). W zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekał również organ właściwy (art. 157 §1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 8 u.t.d.). Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.