II SA/Gl 315/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na czynność Śląskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Katowicach kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 30 grudnia 2020 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Katowicach zawiadomił o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku most zsypowy (samowyładowczy) "[...]" zlokalizowany na linii [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. W zawiadomieniu tym zawarto informacje dotyczące obowiązujących regulacji prawnych, jak również związane z obiektem podlegającym wpisaniu do przedmiotowej karty, a w szczególności odwołano się do zawartości karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego z 15 grudnia 2020 r. odnoszącej się do wskazanego mostu. W zawiadomieniu tym wskazano podmioty, do których zostało ono przekazane. Wskazany organ następnie pismem z 26 stycznia 2021 r. zawiadomił o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa [...] z dniem 22 stycznia 2021 r. W zawiadomieniu tym wskazano podmioty, do których zostało ono przekazane, którymi są Prezydent Miasta Z. (celem włączenia do gminnej ewidencji zabytków obiektów figurujących w wojewódzkiej ewidencji zabytków) oraz A S.A. (dalej jako skarżąca). Pismem procesowym z 22 lutego 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego Z. O., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną powyżej czynność Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach. Czynności tej zarzucono naruszenie postanowień prawa procesowego, a mianowicie art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na ich niezastosowaniu i przeprowadzeniu wszechstronnej oceny dowodów i podjęcia niezbędnych czynności celem wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego. Nadto zaniechano ustalenia cech przedmiotowego obiektu uzasadniających uznanie go za zabytek co doprowadziło do błędnego ustalenia, że przywoływany obiekt stanowi zabytek w rozumieniu ustawy. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2 ust. 2 tej ustawy poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że most zsypowy "[...] " stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu ustawy i podlega wpisaniu do stosownej ewidencji w sytuacji, gdy takich wymogów nie spełnia. Podkreślono naruszenie § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w związku z art. 22 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie sprawdzenia, czy zawarte w pkt 2 karty ewidencyjnej dane dotyczące daty powstania obiektu są zgodne ze stanem faktycznym oraz czy przedstawiona w pkt 10 karty ewidencyjnej historia obiektu jest wyczerpująca i zgodna ze stanem faktycznym. Wskazano również na naruszenie § 15 ust. 7 przywoływanego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie polegające na niezałączeniu karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu do zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. W szczególności podkreślono, że na przywoływaną czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a także rozbudowano argumentację dotyczącą naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym, a głównie dotyczących postępowania wyjaśniającego zawierającego braki w zakresie wykazania zabytkowości przedmiotowego mostu. W skardze tej zakwestionowano źródła, które legły u podstaw decyzji podjętych przez wypowiadający się w sprawie organ. W tym zakresie zakwestionowano również rok powstania przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Katowicach wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu kwestionowanej czynności. Pismem z 7 maja 2021 r. przywołany organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze. Wskazał w nim, że jest organem dysponującym odpowiednią kadrą umożliwiającą merytoryczną ocenę obiektów wpisywanych do karty ewidencji zabytków. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika pismem z 13 maja 2021 r. podtrzymała wniesioną skargę i zamieszczone w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 wyżej wymienionej ustawy, uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 w tej ustawy, Sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez Sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 przywoływanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ część zarzutów w niej podniesionych, uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ jest właścicielem przedmiotowego obiektu. Natomiast z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela jak i posiadacza, które wynikają z postanowień art. ... czy też art. 28 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy również zaznaczyć, że w myśl art. 22 ust. 5 pkt 2 powyższej ustawy, zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków winny zostać ujęte również w gminnej ewidencji zabytków. Dostrzec należy, że przy wniesieniu skargi nie dopuszczono się naruszenia przepisów dotyczących zasad jej wnoszenia. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do stanu normatywnego obowiązującego we wskazanym zakresie. Zgodnie z art. 22 ust. 2 powyższej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzką ewidencję zabytków należy zaliczyć do instrumentów prawnych ochrony zabytków. Ewidencja ta jest przede wszystkim podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na względzie art. 3 pkt 1 tej ustawy, zawierający ustawową definicję zabytku, zgodnie z którą jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z postanowień rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wynika, że: karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do tego Rozporządzenia. Stosownie do postanowień § 14 ust. 1 tego Rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Natomiast w myśl § 15 ust. 5 o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. W świetle przedstawionych regulacji, włączenie zabytku nieruchomego do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Choć ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie określił żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2016 r., sygn. II OSK 254/15, z 26 października 2016 r., sygn. II OSK 96/15, czy z 20 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2926/10). W rozpoznawanej sprawie organ ochrony zabytków wpisał przedmiotowy most do prowadzonej przez niego wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Od strony formalnej karta ta pełnia wymogi wynikające z postanowień rozporządzenia wykonawczego, ponieważ wypełnione zostały w niej wszystkie rubryki, a zamieszczone w nich wpisy sprawiają wrażenie kompletnych. Spełnienie wymogów formalnych przez przedmiotową kartę nie jest równoznaczne z tym, że zawartość merytoryczna karty jest wystarczająca do uznania, że przedmiotowy obiekt zasługuje na zaliczenie go do zabytków i wprowadzenia do prowadzonej ewidencji. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej podniósł szereg zarzutów o charakterze merytorycznym związanych z zaliczeniem spornego mostu do zabytku, przy czym część zarzutów podnoszonych w skardze nie jest trafna. W pierwszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że ustalenie dokładnej daty powstania spornego obiektu nie jest przesłanką warunkująca uznanie go za zabytek. Zatem zarzut braku ustalenia konkretnej daty powstania przedmiotowego mostu nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi. Podkreślić należy, że za uwzględnieniem wniesionej skargi przemawiają inne zarzuty podniesione w skardze. W szczególności podnieść trzeba, że w ramach prowadzonych działań zmierzających do wyjaśnienia zabytkowego charakteru przedmiotowego mostu organ ochrony zabytków nie wyjaśnił kilku kwestii o charakterze merytorycznym, a w szczególności brak jest rozwinięcia informacji zawartej w karcie, a mówiącej o tym, że kratownica mostu w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia została zastąpiona nową. Dostrzec należy w tym zakresie brak jakiejkolwiek informacji, czy nowa kratownica także posiada zabytkowy charakter, czy też takiego charakteru jeszcze nie posiada, jak również brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego jaki jest jej wpływ na zaliczenie tego mostu do zabytków. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w skardze, że organ ochrony zabytków nie wykazał jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i nie zamieścił informacji o tym, czy most taki stanowi obiekt unikatowy w skali regionu czy kraju, tym bardziej, że jak wykazał to pełnomocnik skarżącej, w regionie znajduje się szereg mostów zsypowych uznanych już za zabytki. Podniesione tu ułomności są istotne i mają znaczenie dla oceny prawidłowości sporządzonej karty, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że organ ochrony zabytków w sporządzonej karcie wskazał na źródła, z których czerpał widzę, przy czym o ile odwołanie się do informacji posiadanych przez osobę zajmującą się daną problematyką nie budzi zastrzeżeń, to przywołanie materiałów z Archiwum Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z odesłaniem do określonej teczki nie jest wystarczające. O ile pismo K. S. z 30 listopada 2020 r. jest w aktach sprawy, z informacjami zamieszczonymi w opracowaniu monograficznym można się zapoznać, to w przedłożonych aktach brak jest informacji o dokumentach źródłowych, a w szczególności brak jest ich kserokopii, co uniemożliwia weryfikację zawartych informacji w sporządzonej karcie. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2 ust. 2 tej ustawy poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że most zsypowy "[...] " stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu ustawy i podlega wpisaniu do stosownej ewidencji w sytuacji, gdy takich wymogów nie spełnia. Tak sformułowany zarzut w kontekście powyższych rozważań uznać należy za usprawiedliwiony, ponieważ organ ochrony zabytków w ramach prowadzonych czynności i w swoich pismach kierowanych do uczestników tej procedury nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla zaliczenia przedmiotowego obiektu do zabytków. W szczególności uwagę zwraca brak wyjaśnienia kwestii związanej z kratownicą mostu i na ile jej wymiana w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku wpłynęła na jego wartość historyczną. Przywołany zarzut wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wniesionej skardze podkreślono naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do wymienionej ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie sprawdzenia, czy zawarte w pkt 2 karty ewidencyjnej dane dotyczące daty powstania obiektu są zgodne ze stanem faktycznym oraz czy przedstawiona w pkt 10 karty ewidencyjnej historia obiektu jest wyczerpująca i zgodna ze stanem faktycznym. Tak sformułowany zarzut może być uwzględniony jedynie w części, ponieważ jak zostało to podniesione we wcześniejszych rozważaniach, dokładna data powstania spornego obiektu nie jest warunkiem pozwalającym zaliczyć dany obiekt do zabytków, natomiast podzielić należy te zarzuty, które związane są z kompletnością informacji o tym obiekcie, zwłaszcza związanych z jego remontami i wprowadzonymi zmianami do jego konstrukcji. W konsekwencji zarzut ten także wyczerpuje wskazaną powyżej przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi. W skardze tej wskazano również na naruszenie § 15 ust. 7 przywoływanego Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie polegające na niezałączeniu karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu do zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku. Przywołany tu zarzut nie jest zasadny, ponieważ podnoszona okoliczność posiada charakter techniczny i nie wpływa w żaden sposób na merytoryczną treść czynności podjętej przez organ administracji ochrony zabytków. Nadto w polu widzenia należy mieć to, że skarżąca na wcześniejszym etapie postępowania otrzymała wskazany dokument, zatem nie można utrzymywać, że nie dysponowała nim i nie znała jego treści. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut braku skorzystania z możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zarzut ten także nie jest trafny, ponieważ w rozpoznawanej sprawie podejmujący działanie organ właśnie z takiego środka dowodowego skorzystał, ponieważ w taki sposób widzieć należy pismo przywołanej powyżej osoby z 30 listopada 2020 r. Osoba ta jest specjalistą z tego zakresu i dysponuje stosowną wiedzą, co wynika między innymi z przygotowanych przez nią opracowań, nadto podzielić należy stanowisko organu, że jest on organem o charakterze specjalistycznym, ukierunkowanym na problematykę ochrony zabytków i pracownicy tego organu dysponują odpowiednim przygotowaniem i wiedzą umożliwiającą ocenę merytoryczną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 205 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że stosownie do treści art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyszło stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności organu ochrony zabytków. mr