II SA/Gl 316/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. L. i G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał B. i G. L., sprawcom samowoli budowalnej na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w J., stanowiącej własność I. S. i M. S., rozbiórkę utwardzenia terenu. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. ustalono, iż adresaci decyzji wykonali na ww. działce utwardzenie z kostki brukowej w kształcie koła, z klombem w pośrodku. Szerokość utwardzenie terenu "pasem ok. 6,0 m od strony wjazdu ok. 9,80 m". Roboty zostały wykonane w [...] r. bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działka "nr 2" jest położona w obszarze oznaczonym symbolem "RP" – tereny upraw rolnych. Właścicielami działki nr 1 jest I. S. i M. S. Ze względu na to, że obszar, na którym położona jest działka nr 1 przeznaczony został, według planu, pod uprawy rolne organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli B. L. oraz G. L., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co zdaniem skarżących doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Nadto zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 k.p.a. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, tj. przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej, a także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. W odwołaniu pełnomocnik skarżących zarzucił, że PINB nie uwzględnił przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony i zignorował fakt, iż planowane zmiany w zakresie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenu, na którym znajduje się sporne utwardzenie, mogą doprowadzić do tego, iż jego legalizacja stanie się możliwa. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podnosi przede wszystkim to, że podejmowane są działania zmierzające do zmiany planu miejscowego w tej części, która dotyczy działki nr 1. Zmiany te mają polegać na przeznaczeniu jej pod zabudowę, co otwierałoby możliwość zalegalizowania wykonanych robót w ramach postępowania naprawczego. W wyniku odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w mocy tę rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji PINB. Jak podkreślił w uzasadnieniu PINB prowadził postępowanie we właściwym trybie, tj. w trybie naprawczym, uregulowanym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sporne utwardzenie terenu zlokalizowane jest na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę. W konsekwencji nie ma innej możliwości doprowadzenia do przywrócenia stanu zgodnego z przepisami, niż wydanie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał po raz kolejny, że w ramach trybu naprawczego badana jest zgodność obiektu z przepisami, które obowiązują w dacie orzekania i do tych przepisów organy muszą się odnieść także przy nakładaniu obowiązków. Rozstrzygnięcia w tego typu sprawie nie można oprzeć na zdarzeniu przyszłym i niepewnym, jakim jest uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź jego zmiana sposób, który być może umożliwiłby zalegalizowanie spornego utwardzenia terenu. Wskazał, że w tej sytuacji obowiązujące przepisy byłyby de konfrontowane z pewnego rodzaju ekspektatywą zmiany stanu prawnego która może, ale nie musi nastąpić. Gdyby organy oparły się na przypuszczalnym przyszłym brzmieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które być może legalizację by dopuszczały, a następnie doszłoby jednak do uchwalenia przepisów, które na taką legalizację nie zezwalają, organy nie miałyby już żadnej możliwości działania i de facto zalegalizowałyby stan niezgodny z prawem (obowiązującym w dacie orzekania). Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, słusznie PINB oparł orzeczenie na przepisach planu, który obowiązuje obecnie. Nadto wskazał, iż dla sprawy nie ma znaczenia podnoszona w odwołaniu kwestia niewielkiej powierzchni działki, na której zlokalizowano sporne utwardzenie oraz związana z nią kwestia braku możliwości wykorzystania tejże działki jako terenów rolniczych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest w tym zakresie precyzyjny i definiuje przeznaczenie terenu, niezależnie od wielkości poszczególnych parceli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję, B. L. i G. L., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust.7 Prawo budowlanego poprzez uznanie, iż obecny stan trzeba doprowadzić do stanu zgodnego z prawem ze względu na to, iż budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia i spełnienia przesłanek z art. 48 lub 49b Prawo budowlanego, pomimo iż w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy z art. 48 lub 49b Prawa budowlanego. Dalej zarzucono naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego przez niezastosowanie przepisu i uznanie, że na wykonanie utwardzenie działki wymagane jest zgłoszenie podjętych robót, co w konsekwencji spowodowało błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 tej ustawy, a także naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie było wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i zgłoszenia podjętych robót. Nadto zarzucono naruszenie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki utwardzenia przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze oraz poinformował o zmianie właściciela działki nr 1, a mianowicie w miejsce dotychczasowego właściciela M. S. wstąpił S. K. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (PINB), nakazujące B. i G. L., sprawcom samowoli budowalnej na działce nr 1, położonej przy ul. [...] w J., stanowiącej własność I. S. i M. S., rozbiórkę dokonanego utwardzenia terenu. Stan faktyczny sprawy nie budzi większych wątpliwości tak organów orzekających w sprawie, jak i skarżących. W związku z budową w roku [...] budynku mieszkalnego przez B. i G. L. na działce nr 3, dokonano utwardzenia kostką brukową na działce nr 1, stanowiącej własność I. S. i M. S. (k. 1 i 2 oraz 29 akt administracyjnych). Nie jest natomiast do końca jasne czy utwardzenie to nastąpiło przed czy też po oddaniu domu do użytkowania, przy czym nie ma to większego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu kostką brukową traktować trzeba jako przypadek inny niż roboty określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: pr. bud,). Utwardzenie terenu nie jest bowiem obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 1 pr. bud., ale budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 pr. bud. Roboty budowlane polegające na instalacji kostki brukowej i utwardzeniu terenu tym samym mieszczą się w zakresie hipotezy art. 50 ust. 1 oraz 51 ust. 1 pr. bud. Decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja, zostały wydane w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pr. bud, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie tego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pr. bud.). Dla przedmiotowej sprawy, gdzie ułożenie kostki brukowej na przedmiotowej działce miało miejsce w roku [...], istotne znaczenie ma norma zawarta w art. 51 ust. 7 pr. bud. Jak stanowi wskazana norma, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Najogólniej rzecz ujmując, odpowiednie stosowanie powołanych przepisów będzie polegało m.in. na tym, że w postępowaniu naprawczym nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót, a od razu powinna być podjęta decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakreślonym terminie, zaś po upływie tego terminu właściwy organ podejmuje jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 51 ust. 3 pr. bud. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie zgodności inwestycji planem miejscowym. W ocenie Sądu, w sytuacji w której nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności mija się z celem, zwłaszcza jeśli nie doprowadziłoby do wykazania zgodności robót z obowiązującym planem miejscowym, odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 2 pr. bud. przewidziane w art. 51 ust. 7 pr. bud. może polegać na niezastosowaniu normy wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. Taki zabieg mieści w konwencji odpowiedniego stosowania przepisów prawa, a co więcej jest w takim przypadku racjonalnie uzasadniony. Nie da się bowiem w żaden sposób zakwestionować ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego co do sprzeczności wykonanych robót (utwardzenia terenu) z postanowieniami obowiązującego planu. W aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla działek nr 3, 1, 2 w obr. J. z dnia [...] r., z którego wyraźnie wynika, iż działka nr 1 położna jest w terenie oznaczonym "RP- tereny upraw rolnych". Jest to strefa produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych (k. 18 akt administracyjnych). Wobec tego, ze względu na brak możliwości osiągnięcia w postępowaniu naprawczym stanu robót zgodnego z prawem, organy były uprawnione do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt. 2 pr. bud. i orzeczeniu o rozbiórce utwardzenia terenu na działce nr 1 bez wcześniejszego wydawania postanowienia nakładającego obwiązek przedłożenia dowodu potwierdzającego zgodność inwestycji z planem. W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, w szczególności z tego względu, że w przedmiotowej sprawie nie znajdował zastosowania art. 48 i 49b pr. bud. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.