II SA/Gl 317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z 8 listopada 2017 r. (uzupełnionym 15 stycznia 2018 r., 23 maja 2018 r. i 3 lipca 2018 r.) Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w P. (reprezentujący gminę P.), wystąpił do Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o wydanie, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1, stanowiącej własność T. M., J. P., G. S., B. M. i S. K., przez udzielenie gminie P. zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość przyłącza wodociągowego do posesji usytuowanej na działce nr 2, co jest niezbędne dla zakończenia inwestycji pod nazwą "Przebudowa wodociągu fi 200 mm i fi 150 mm w P. - ul. [...], [...], [...], [...] i [...]", wykonanego na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...] oraz o nadanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności. Do wniosku załączono między innymi projekt wykonawczy przyłącza wodociągowego, skierowane do właścicieli (celem ich wypełnienia) pisma - oświadczenia o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości z naniesionymi przez adresatów uwagami o odmowie wyrażenia zgody na udostępnienie działki lub odmowie ich wypełnienia, pismo pełnomocnika S. K. dotyczące braku jej zgody na udostępnienie nieruchomości oraz kopię odpisu księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. nr [...] ([...]), z którego wynika, iż właścicielce działki nr 3 (obecnie są to działki nr 4 i nr 2) przysługuje prawo dojazdu do tej nieruchomości "pomiędzy parcelami nr 1 i 5". W treści wniosku wskazano, iż w ocenie ZGK w P. "jest to jedyne miejsce do ułożenia w ziemi przyłącza wodociągowego ". Pismami z 25 lipca i 16 października 2018 r. pełnomocnik S. K. wniósł o umorzenie postępowania pisma wskazując, że doprowadzenie sieci wodociągowej do posesji usytuowanej na działce nr 2 jest możliwe z już istniejącego rozgałęźnika znajdującego się pomiędzy działkami nr 3 i nr 6, a nie nastąpiło ono jedynie na skutek sprzeciwu właścicielki tej posesji. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o: - odmowie umorzenia postępowania w sprawie wydania w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej działką nr 1 przez udzielenie gminie P. zezwolenia na przeprowadzenie przez nią przyłącza wodociągowego do posesji usytuowanej na działce nr 2, - nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, - ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej jako działka nr 1, stanowiącej własność T. M., J. P., G. S., B. M. i S. K. przez udzielenie gminie P. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie w pasie gruntu o szerokości 0,110 mi długości 58 m, przyłącza wodociągowego do posesji usytuowanej na działce nr 2, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną cześć decyzji, - zobowiązaniu gminy P. do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z realizacją inwestycji. W punkcie 4 decyzji Starosta zawarł pouczenie, iż ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Odwołanie od tej decyzji złożyła S. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niepełne wyjaśnienie okoliczności, na podstawie których organ ten uznał za zgodne z prawem ograniczenie sposobu korzystania z działki nr 1 oraz kolejny raz zwracając uwagę na kwestie podnoszone w pismach z 25 lipca i 16 października 2018 r. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zezwolenia na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej działką nr 1 przez udzielenie gminie P. zezwolenia na przeprowadzenie przez nią przyłącza wodociągowego do posesji usytuowanej na działce nr 2 (pkt 2 decyzji) i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w opisany wyżej sposób. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślił, że przesłanką uzyskania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest wcześniejsze przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości, celem uzyskania zgody na wykonanie prac (art. 124 ust. 3). Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia W kontrolowanej sprawie, w ocenie Wojewody Śląskiego, warunki powyższe nie zostały spełnione. Przesłane właścicielom nieruchomości projekty oświadczeń o wyrażeniu zgody na jej zajęcie nie zawierały warunków uzyskania owej zgody, a przede wszystkim nie przedstawiono właścicielom żadnej oferty (propozycji) tj. konkretnej kwoty wynagrodzenia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na niej urządzeń przesyłowych wiążącego się z obowiązkiem udostępniania jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem ewentualnych awarii. Wojewoda wyraził wreszcie wątpliwość, czy planowana na działce nr 1 inwestycja ma w istocie charakter celu publicznego. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła Gmina P. Domagając się uchylenia organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: 1) prawa materialnego art 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U.2018.2204 t.j., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż nie ma przesłanek do ograniczenia, w drodze decyzji administracyjnej, sposobu korzystania z powyższej nieruchomości w opisany wyżej sposób pomimo treści odpisu z Księgi Wieczystej nr [...] wydanej przez Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, L.Dz. [...], pomimo przeprowadzenia rokowań w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie i pomimo, że nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pomimo treści wyroku Sądu Rejonowego w B. sygn. Akt [...] z dnia [...] r. i treści postanowienia Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [...] z dnia [...] r., 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji organowi II instancji, a nieznane organowi, który wydał decyzję ponieważ według treści wyroku Sądu Rejonowego w B. sygn. Akt [...] z dnia [...] r. i treści postanowienia Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [...] z dnia [...] r. ponieważ służebność gruntowa na nieruchomości oznaczonej księdze wieczystej [...] w sposób nieprzerwany od chwili jej ustanowienia jest wykonywana przez uczestnika K. J., a zatem przesłanki wygaśnięcia służebności nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie, a wpis służebności gruntowej uczestniczki K. J. w księdze wieczystej [...] nieruchomości uczestniczki S. K. jest prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Jednocześnie w świetle ust. 3 tego artykułu "udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań". Wszczynając postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, organ wprawdzie nie ocenia samych warunków negocjacji, to jest: adekwatności proponowanej kwoty odszkodowania, jak i okoliczności, czy inwestor zaproponował takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, ale musi ustalić, czy zaproponowane przez inwestora warunki czasowego zajęcia nieruchomości zostały skierowane do jej właściciela i czy do niego propozycja ta dotarła. W przeciwnym bowiem wypadku nie można w ogóle mówić o przeprowadzeniu rokowań z właścicielem nieruchomości, którego wniosek o czasowe ograniczenie władania nieruchomością dotyczy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Ke 341/19 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Przy czym rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2019 r. sygn. II SA/Go 98/19). Biorąc pod uwagę powyższe należy zgodzić się z Wojewodą Śląskim, że w rozpatrywanej sprawie rokowania praktycznie nie były prowadzone. Wysłanie stronie druku wyrażającego zgodę na zajęcie nieruchomości (do podpisu) trudno uznać za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy. Należy zgodzić się również z Wojewodą, iż realizacja przyłącza wodociągowego do konkretnej nieruchomości nie może zostać uznana za realizację celu publicznego. Jak wynika z wniosku Gminy P. Nie ulega wątpliwości, że celem publicznym jest "przebudowa wodociągu fi 200 mm i fi 150 mm w P. - ul. [...], [...], [...], [...] i [...]", wykonanego na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r. Ale rozstrzygana sprawa dotyczy czasowego zajęcia nieruchomości nie w celu realizacji tego zamierzenia ale wykonania "przyłącza o średnicy 40 mm", które to działanie nie jest przebudową istniejącego wodociągu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podstawy wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości zostały przedstawione wyżej i w ocenie Sądu nie zostały spełnione. Dla sprawy nie mają zaś znaczenia toczące się (czy też zakończone) postępowania przed sądami powszechnymi, dotyczące ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomościach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.