II SA/Gl 318/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi B.S. i Z.B. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...)r. nr (...), 2. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. Centralny Ośrodek Sportu Ośrodek Przygotowań Olimpijskich w S. skierował do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie ogrodzenia rzutni do rzutu dyskiem, piłkochwytu oraz zagęszczenia i podniesienia ogrodzenia – zabezpieczenia dla łuczników. Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, na wskazanych działkach położonych w S. przy ulicy [...]. Pismem z dnia [...]r. B. i Z. S. zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej pismem nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia [...]r. nr [...], z kolei w piśmie z dnia [...]r. dodatkowo w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 145 § 1, art. 146 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę boiska piłkarskiego z bieżnią lekkoatletyczną wraz z infrastrukturą w S., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż wskutek złożenia trzech wniosków o wznowienie postępowania, organ ustalił, że w zakresie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie – przekazano sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przypadku prac budowlanych podlegających zgłoszeniu – wniosek o wznowienie postępowania jest bezzasadny, gdyż postępowanie wznawia się w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Z kolei wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę, po dokładnym sprecyzowaniu, iż dotyczy budowy boiska piłkarskiego wraz z bieżnią lekkoatletyczną w S. przy ulicy [...], organ rozpatrzył, stwierdzając, iż w sprawie wydano pozwolenie na budowę, a kopie decyzji przesłano do stron postępowania, w tym do wnioskujących. Nikt nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania i decyzja stała się ostateczna w dniu [...]r. W wyniku złożonego odwołania, rozpatrując sprawę Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]r. Nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Powołując się na treść art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że decyzję odmawiającą wznowienia postępowania wydaje się w sytuacji, gdy jest ono niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona zażądała wznowienia postępowania z uchybieniem terminu. Zatem na wstępnym etapie postępowania organ właściwy może jedynie zbadać czy zachowane zostały wymogi formalne złożonego podania o wznowienie postępowania, czyli czy pochodzi ono od strony postępowania, dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, zostało złożone w ustawowym terminie i opiera się na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 lub art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, gdy choć jeden z wymienionych wymogów nie został spełniony. Z kolei ocena przesłanek wskazanych w podanych wyżej przepisach może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 Kodeksu. Ocena tych przesłanek na etapie badania zachowania warunków formalnych jest niedopuszczalna i przedwczesna. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera etap, w którym można zbadać przesłanki wznowienia. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie sprawdzając, czy podanie o wznowienie spełnia wymogi formalne, w decyzji odmawiającej wznowienia dokonał oceny przesłanek wznowienia wskazanych w podaniu złożonym przez zainteresowanych, co jest niedopuszczalne. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania zakończonego potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, organ nie załatwił tego wniosku, a postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, zgodnie z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym rozstrzygnięciem po powrocie sprawy do organu pierwszej instancji, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę boiska piłkarskiego z bieżnią lekkoatletyczną wraz z infrastrukturą w S. przy ulicy [...] udzielonego dla Centralnego Ośrodka Sportu w W. Oddział w S., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta [...], działając na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia budowy ogrodzenia i urządzeń sportowych na stadionie Centralnego Ośrodka Sportu w S.przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Wniosek dotyczący zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, jest formą uproszczoną związaną z realizacją niewielkich inwestycji. Inwestor nie otrzymuje decyzji, a postępowanie wznawia się tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Od powyższej decyzji B. i Z. S. złożyli odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzucili tej decyzji brak merytorycznej oceny wskazanych podstaw wznowienia postępowania, mimo "zarzuconej kwalifikowanej wadliwości postępowania". W ich ocenie, w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie uchybienia postępowania spowodowane były działalnością organu, który wydał decyzję ostateczną, w związku z czym organ ten traci zdolność do podejmowania czynności procesowych w zakresie postępowania wznowieniowego. W ich ocenie działanie takiego organu godzić może w zasadę obiektywizmu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż po czterech latach po dokonaniu zgłoszenia wykonania przez Centralny Ośrodek Sportu wymienionych robót budowlanych – rzutni do rzutu dyskiem, piłkochwytu oraz zagęszczenia i podniesienia ogrodzenia, pismem z dnia [...]r. wniesione zostało podanie o wznowienie postępowania w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania przewidziano w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), nie jest natomiast dopuszczalne w stosunku do działań organów administracji publicznej podejmowanych w innej formie prawnej niż decyzja, od której służy odwołanie. Przyjęcie zgłoszenia, zarówno w formie pisemnej jak i tzw. "milczącej akceptacji" oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzonych działań inwestycyjnych, określonych w zgłoszeniu. W świetle przywołanego powyżej art. 145 § 1 Kodeksu, takie zakończenie sprawy nie może być poddane weryfikacji w trybie nadzoru. Procedura zgłoszeniowa jest postępowaniem uproszczonym, które nie wymaga decyzji, stąd skoro tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może być wznowione postępowanie, to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wojewoda odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie znajdując podstawy do jego uwzględnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B. i Z. S. zarzucili decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz naruszenia ogólnych zasad postępowania zawartych w art. 6 do 13 , art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego , a przede wszystkim naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 tego Kodeksu. Podnieśli, że jako podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazali art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 oraz pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślili, że orzekające w sprawie organy nie rozpatrzyły sprawy całościowo, zwłaszcza Wojewoda nie dokonał merytorycznej i profesjonalnej oceny zebranego w sprawie materiału. Podkreślili, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i właściwej jego oceny, zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu. Zaskarżona decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w ocenie skarżących narusza zasady praworządności. Sankcjonuje bowiem kuriozalną sytuację uniemożliwiającą korzystanie z ustanowionej służebności drogowej- będącej jedynym połączeniem ich działki z drogą publiczną, zezwalając na istnienie na niej takich przeszkód jak brama wjazdowa na boisko sportowe, trwałe ogrodzenie na podmurówce, dodatkowe ogrodzenia dla rzutni oraz słupy piłkochwytów z siatkami. Podkreślili, że nieprawidłowo wybudowane ogrodzenie stadionu ogranicza ich w swobodnym dostępie do ich działki W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący podtrzymali swoją skargę i zawarte w niej argumenty. S. B. S. powtórzyła, że w jej ocenie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia. Podniosła, że już pismem z dnia [...]r. zwróciła się do Starosty [...] z informacją dotyczącą wybudowanych w pasie służebności drogowej urządzeń technicznych stadionu, nie doczekała się jednak żadnych działań organów w tym zakresie. Wyjaśnienia te poparł skarżący Z. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja bądź postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (§ 1 pkt 1) lub stwierdzenie nieważności (§ 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji ją poprzedzającej, wykazało, że decyzje te są dotknięte uchybieniem uzasadniającym ich wzruszenie. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – (por. szerzej np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą). Wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznej istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalność wznowienia, w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania, organ administracji ma prawo i obowiązek badać tylko kwestię zachowania terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kodeksu) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99 (ONSA 2001/4/179). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że właśnie z powodu braku rozpatrzenia złożonego przez strony w dniu [...]r. podania pod kątem wymogów wskazanych powyżej, pierwsza decyzja Starosty [...] z dnia [...]r. odmawiająca wznowienia postępowania, została przez Wojewodę [...] uchylona a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej Wojewoda odniósł się także do kwestii złożonego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakoszonej przyjęciem zgłoszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie z tego wniosku należało umorzyć. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ pierwszej instancji, zgodnie z sugestiami zawartymi w decyzji organu odwoławczego, postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie wyraźnie wskazując, że dotyczy ono sprawy pozwolenia na budowę boiska piłkarskiego z bieżnią lekkoatletyczną wraz z infrastrukturą w S. przy ulicy [...] udzielonego dla Centralnego Ośrodka Sportu Oddział w S., zakończone decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia budowy ogrodzenia i urządzeń sportowych na stadionie Centralnego Ośrodka Sportu w S.. W ocenie składu orzekającego orzeczenie powyższe mogłoby zostać uznane za prawidłowe tylko w przypadku wcześniejszego wznowienia postępowania w tym zakresie. Jak wynika jednak z dogłębnej analizy dołączonych akt administracyjnych takiego wznowienia postępowania w tym zakresie nie było. Pierwsza wydana w sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...]r. odmawiała wznowienia postępowania- wyraźnie określając- w sprawie pozwolenia na budowę, czyli decyzji z dnia [...]r. Decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. Wydane po tym uchyleniu postanowienie z dnia [...]r. przesądziło o wznowieniu postępowania, ale postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stadionu. Zatem postępowanie w sprawie zgłoszenia określonych robót budowlanych, przyjętego przez organ architektoniczno- budowlany pismem z dnia [...]r. nie zostało wznowione. Mając z kolei na uwadze, iż przed wznowieniem organy zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania wstępnego, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia, właściwy organ powinien zatem już na tym etapie ocenić i stwierdzić, że strony domagają się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym postępowania, które nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. Tylko bowiem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Jak zasadnie zauważyły orzekające w sprawie organy, postępowanie zgłoszeniowe jest postępowaniem uproszczonym, dotyczy wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Jest to postępowanie odformalizowane, wymagające jedynie zgłoszenia właściwemu organowi przeprowadzenia zamiaru wykonania określonych, dokładnie wymienionych prac budowlanych. W sprawie właściwy organ architektoniczno-budowlany, w przypadku zgody na wykonanie wskazanych robót budowlanych, nie wydaje decyzji administracyjnej. Nie można za taką decyzję uznać pisemnego potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania określonych prac budowlanych - pismo Starosty [...] z dnia [...]r. Zatem wobec braku niezbędnych dla wznowienia postępowania warunków, (gdyż postępowanie nie zostało zakończone decyzją, stąd nie można mówić o postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną), orzekający organ powinien wydać decyzję zgodnie z art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Poza ramami niniejszego postępowania muszą pozostać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organy art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec ograniczenia się w niniejszym postępowaniu do formalnych przesłanek wznowienia postępowania i braku merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tego też powodu Sąd nie mógł odnieść się do twierdzeń skarżących o wykonaniu zgłoszonych urządzeń i ogrodzenia w pasie ustanowionej drogi koniecznej. Przedstawione argumenty w tym zakresie mogą natomiast być podstawą postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy, a o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. .Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.