II SA/Gl 32/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. Sp. k.a. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. firma "B" – S.A. C. działając przez radcę prawnego zwróciła się do Wójta Gminy R. o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości nr 1 przywrócenie stanu na gruncie do stanu pierwotnego powołując się na art. 29 ust. 3 Prawo wodne. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że na działce nr 1, której właścicielem jest "C" Sp. z o.o. w K. prowadzone są wykopy o długości 80 m, szerokości od 3 do 15m i głębokości około 4m, co powodowało samowolne naruszenie stosunków wodnych. Prowadzone wykopy, a także warstwy wykopanej ziemi spowodowały zaburzenie poziomu wód gruntowych. Doszło bowiem do odkrycia ich lustra. Niezabezpieczone wykopy powodują zanieczyszczenie wód gruntowych oraz powodują znaczną zmianę stosunków wodnych. Przedmiotowe roboty są przy tym prowadzone w bliskiej odległości od należącej do wnioskodawczyni Studni [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 Kpa oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, zwanej też dalej Prawem wodnym) Wójt Gminy R. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie w zakresie naruszenia stosunków wodnych. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wniosek dotyczy głębokich wykopów pod wpływem których pojawiły się wody (widoczne na powierzchni), natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne do naruszenia stosunków wodnych na gruncie dochodzi w momencie zmiany odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich lub odprowadzenia ścieków na grunty sąsiednie. W przypadku wód gruntowych, stojących i nie spływających na grunty sąsiednie, przepisu tego nie stosuje się, w związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przekazano sprawę do załatwienia zgodnie z kompetencją do Starostwa Powiatowego w Z.. Starosta uznał, że wykonanie głębokich wykopów dotyczy poboru kruszywa i zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo Geologiczne i górnicze, dlatego też przesłał wniosek do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., który w zakresie ustalenia opłaty prowadzi własne postępowanie. Dyrektor w sprawie naruszenia stosunków wodnych uznał się za niewłaściwy. Wójt uznał, że sprawa opisana we wniosku nie jest sprawą z zakresu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W zażaleniu na to postanowienie "B" S.A. w C. wniosła o jego uchylenie i nadanie sprawie dalszego biegu. Zarzuciła, że nie zostało należycie wyjaśnione, czy w związku z prowadzonymi na działce nr 1 w obrębie Wieprz o pow. 10,10 ha wykopami doszło do naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 123, art. 126, art. 61a oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania organ administracji właściwy do jego rozpatrzenia przeprowadza postępowanie wyjaśniające mające na celu zbadanie kwestii formalnych dotyczących możliwości prowadzenia przedmiotowego postępowania. W przypadku pozytywnego wyniku powyższego postępowania organ administracji zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie, które rozpoczyna nową fazę postępowania, mającą na celu merytoryczne zbadanie sprawy i wydanie decyzji. Natomiast w przypadku wystąpienia przeszkód formalnych wydaje się postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma zastosowanie gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróci się osoba nie będąca stroną (przy czym brak posiadania przez taką osobę przymiotu strony musi być oczywisty), gdy postępowanie zostało już zakończone poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub gdy brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie. Pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało skonkretyzowane w Kodeksie. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728). Zdaniem SKO takie oczywiste przeszkody nie zostały w rozpatrywanej sprawie stwierdzone. Jak wynika bowiem z akt sprawy (wniosek strony z 30 czerwca 2017 r. oraz treść zażalenia), na skutek wykopów wykonanych na działce sąsiadującej ze studnią [...] , a także warstwy składowanej ziemi nastąpiło zaburzenie poziomu wód gruntowych gdyż w wyniku prowadzonych prac nastąpiło odkrycie lustra wód gruntowych. Niezabezpieczone wykopy powodują zanieczyszczenie wód gruntowych, a ponadto powodują znaczną zmianę stosunków wodnych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 ustawy. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem zdaniem SKO konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o powyższy przepis i wydania stosownej decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne lub w przypadku nie stwierdzenia zmiany stosunków wodnych odmowy wydania decyzji. Z tego powodu brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, co uzasadniało uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO, wydobywająca kruszywo na działce nr 1 obręb [...] w miejscowości W. , reprezentowana przez adwokata "A" Sp. z o.o. Sp. k.a. w Zarzeczu wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem: 1. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.: art. 61a K.p.a. i uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania ws. naruszenia stosunków wodnych, podczas gdy w niniejszej sprawie dotyczącej wykopów wykonanych na działce nr 1 obręb [...] w miejscowości W. , Gmina R., powiat Z. postępowanie toczy się przed Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. sygn. akt [...], 2. prawa materialnego, a to art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że wykonanie wykopów na działce nr 1 obręb [...] w miejscowości W. , Gmina R., powiat Z. stanowi zmianę stanu wody na gruncie, bądź stanowi odprowadzenie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i wydać decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę SKO w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy R., o jakiej mowa w art. 2 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), polega na jego ocenie z punktu widzenia treści art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. W tym też przedmiocie orzekały organy obu instancji, a to w związku z jednoznaczną w tym względzie treścią żądania "B" S.A w C. zawartego we wniosku z dnia [...] r. Oczywiście błędne jest zatem powoływanie się w skardze jako na inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., na toczące się przed Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postępowanie w sprawie prowadzonego na działce nr 1 wydobycia kruszywa, a konkretnie w sprawie nałożenia opłaty podwyższonej za wydobycie kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji (vide: treść dołączonego do skargi zawiadomienia z 20 października 2017 r.- karta 11 akt sądowych). O innym przedmiocie tego postępowania świadczy też jednoznacznie pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. do Wójta Gminy R. z dnia [...] r. (przekazanie zwrotne – karta 6 akt organu pierwszej instancji). Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji w sprawie nie została też stwierdzona żadna inna przyczyna stanowiąca oczywistą przeszkodę do wszczęcia postępowania w przedmiocie wynikającym z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Ustalenie tego organu, że sprawa dotyczy stojących wód gruntowych nie spływających na grunty sąsiednie, a więc jak należy domniemywać (takiego stwierdzenia i ustalenia w postanowieniu organu pierwszej instancji bowiem brak) stanowiących własność właściciela działki, nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Również SKO aprobując i powtarzając w ślad za wnioskodawczynią następstwa prowadzonej przez skarżącą Spółkę na działce nr 1 działalności nie dokonało żadnej jej oceny z punktu widzenia treści art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Prawidłowo jednak stwierdzono, że w tym zakresie istnieje konieczność przeprowadzenia niezbędnego postępowania, celem dokonania istotnych z punktu treści tej normy prawnej ustaleń. To zaś oznacza, że działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. zasadnie uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji. Oznacza to, że Wójt Gminy R. będzie zobowiązany do przeprowadzenia w sprawie postępowania zakończonego merytorycznym orzeczeniem. Z uwagi na specyfikę orzeczenia opartego na treści art. 61a § 1 K.p.a. brak było przy odpowiednim stosowaniu (w związku z treścią art. 144 K.p.a) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. podstaw do jednoczesnego wydania orzeczenia co do istoty sprawy, jak również orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Działając z urzędu (zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji przed wydaniem swojego postanowienia nie dokonał praktycznie żadnych ustaleń w przedmiocie o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W szczególności nie dokonał ustaleń jak na tym terenie kształtuje się naturalny spływ wód opadowych gdy chodzi o działkę nr 1 oraz działkę na której usytuowana jest należąca do uczestniczki Studnia [...] oraz czy został on, a jeżeli tak to w jaki sposób oraz z jakim skutkiem dla działki uczestniczki naruszony. Mogło bowiem ewentualnie do tego dojść chociażby przez pochodzące z wykopu zwały gruntu. Należy w tym względzie podkreślić, że działania związane z wydobywaniem z działki kruszywa nie wykluczają jednoczesnego ich zakwalifikowania jako prowadzące do zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli w ich następstwie do takiej zmiany dochodzi. Skoro, jak już wskazano, w tym zakresie sprawa nie została przez organ pierwszej instancji w ogóle zbadania i rozważona, to zasadnie postanowienie tego organu jako wydane z naruszeniem art. 61a ust. 1 K.p.a. zostało zaskarżonym orzeczeniem uchylone. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec