II SA/Gl 320/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. S., A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na wniosek Z. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. dnia [...] r. wszczął postępowania administracyjnege w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1, przy ul. [...] w U.. Organ ustalił, że w przedmiotowym budynku prowadzono jest działalność polegająca na wynajmie pomieszczeń (pokoi) dla gości w liczbie 5 sztuk. 2 pokoje pod wynajem zlokalizowane są na parterze (przyziemie) oraz 3 na poddaszu. (...) Mając na uwadze liczbę pokoi pod wynajem (6) nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania obiektu." W protokole wskazano ponadto, że "Obiekt został rozbudowany na podstawie decyzji Starosty [...], znak: [...] z dnia [...] r. (projekt zamienny od decyzji [...] z dnia [...] r. Zakończenie budowy zgłoszono PINB C. dnia [...] r. ([...]) i przyjęto [...] r. do użytkowania bez uwag. Pierwotnie decyzją z dnia [...] r. PINB w C. umorzył postępowanie w sprawie. Jednakże Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] r. PINB w C. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr 2 w trakcie których stwierdzono " (...) 1.1 w poziomie poddasza - 5 pokoi dla gości wraz z przynależnymi łazienkami (5 szt) oraz aneks kuchenny dla gości, 1.2. w poziomie przyziemia - 4 pokoje, kuchnia z przynależną łazienką. Do 2 pokoi przynależą łazienki, jeden pokój bez przynależnej łazienki i jeden pokój gościnny połączony z kuchnią. Pan W.N. oświadczył, że wszystkie pokoje są prywatne (nie przeznaczone pod wynajem), z czego jeden stanowi recepcję. 1.3. w poziomie piwnicy - stwierdzono 2 nieużytkowane pomieszczenia (wejścia z zewnątrz) z przynależnymi łazienkami, kotłownią i salą z kominkiem. 1.4. w poziomie strychu - aneks kuchenny, pokój oraz pomieszczenia gospodarcze. (...) Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał Państwu B. i W.N. (inwestorom robót) obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] roku, oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zrealizowanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w U., na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę ww. obiektu. Ocena ta została przedłożona w dniach [...] r. [...] r. Decyzją nr [...] z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał inwestorom rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w U., wykonanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, na podstawię decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę ww. obiektu znak: [...] z dnia [...] r. zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r" znak: [...]: - przedłożenie trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. w terminie wykonania powyższych obowiązków do dnia [...] r. W dniu [...] r. do organu pierwszej instancji wpłynęły trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nałożył inwestorów obowiązek uzupełnienia złożonego w dniu [...] r. projektu zamiennego. W dniu [...] r. do PINB w C. wpłynął uzupełniony projekt budowlany zamienny. Po przeprowadzeniu kontroli wykonanych robót PINB w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy przedmiotowego budynku, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Na skutek odwołania obecnie skarżącej sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były uchybienia w zakresie sporządzonego projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], PINB w C. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia [...] r., przedłożonego w dniu [...] r. projektu budowlanego zamiennego. W dniu [...] r. do siedziby PINB w C. wpłynął uzupełniony projekt zamienny. W konsekwencji, po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez inwestorów, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Od powyższej decyzji złożyła obecnie skarżąca, wskazując w treści odwołania, że organ pierwszej instancji nie poddał badaniu przedmiotowego projektu zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznał, że zarówno ustalenia dokonane przez PINB w C., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny jest konsekwencją wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek został wybudowany jako mieszkalny jednorodzinny, który zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego zamiennego w przedmiotowym budynku zaprojektowano: w przyziemiu dwa pokoje na wynajem z łazienkami, salę kominkową, łazienkę, klatkę schodową oraz pomieszczenie techniczne (kotłownia, magazyn); na parterze natomiast dwa pokoje na wynajem z łazienkami, salon z aneksem kuchennym, sypialnię, łazienkę oraz klatkę schodową na piętro. Z kolei na piętrze zaprojektowano dwa pokoje na wynajem z łazienkami oraz trzy pokoje mieszkalne. Nad piętrem zaś znajduje się poddasze nieużytkowe. Zdaniem organu odwoławczego, przewidziane rozwiązania projektowe przedmiotowego obiektu spowodowały, że pełni on dalej funkcję mieszkalną, o której mowa w treści art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Poprzez przeznaczenie sześciu pokoi na wynajem: dwóch w przyziemiu, dwóch na parterze, dwóch na pierwszym piętrze obiekt ten nie stanowi budynku zamieszkania zbiorowego jako przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi. W ocenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowy obiekt został prawidłowo został zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zostały w nim przyjęte rozwiązania projektowe, które spełniają wymogi określone w budynkach opisanych w § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła H.S. reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła ŚWINB w Katowicach naruszenie: 1. art. 7, art. 77 §1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, 2. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gry, decyzja ta wydana była z naruszeniem przepisów postępowania i przez materialnego wskazanym w treści odwołania od niej, 4. art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez niesprawdzenie że projekt zamienny nie jest sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, 5. art. 71a ust 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez nie zastosowanie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jej części, 6. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z § 8 ust 2 pkt 4 tego aktu - część opisowa powinna określać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchni dróg, parkingów placów oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 7. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia. 12 kwietnia 2002 tj § 244 ust. 1 pkt 1 i 2 tego aktu. Zgodnie z tym przepisem "na drogach ewakuacyjnych jest zabronione stosowanie spoczników ze stopniami, oraz schodów ze stopniami zabiegowymi, jeżeli schody te są jedyną drogą ewakuacyjną" - oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 listopada 2017 r. Zgodnie z jego §12 ust 3 i ust 6 pkt 2, dopuszcza się .sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeśli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, 8. nie zastosowanie ustawy z 29 sierpnia 1997 o usługach turystycznych art. 35 ust 2 - usługi hotelarskie mogą być świadczone również w innych obiektach, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażania, o których mowa w art. 45 pkt 4, oraz wymagania określone w ust. 1 pkt 2 - usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich które spełniają: wymagania sanitarne, przeciwpożarowe, oraz inne określone odrębnymi przepisami. Skarżąca stwierdziła wreszcie, że organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2015, sygn akt: IISA/GL 410/15 dotyczącego nakazu rozbiórki parkingu na działce budowlanej 1 przy ul. [...] w U., oraz do wyroku sądu w Gliwicach z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt. II SA/GL 407/15 stwierdzającego że w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w U., na działce budowlanej 1, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Dnia [...] r. zmarła skarżąca. Jej następcami prawnymi są Z. S. i A. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu rozbudowy budynku należącego do inwestorów. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wszczyna procedurę legalizacyjną, zobowiązując właścicieli nieruchomości do ( art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy): - sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zobowiązał inwestorów do - przedłożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia [...] r. Obowiązki dotyczące wykonania określonych robót zostały wykonane, co stwierdził organ nadzoru budowlanego w trakcie oględzin. Skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności. Pozostaje kwestia prawidłowości przedłożonego przez właścicieli nieruchomości, i kilkakrotnie uzupełnianego, projektu budowlanego, co do którego skarżąca wyraziła szereg wątpliwości. Bez wątpienia projekt budowlany zamienny winien w pełni odpowiadać wymogom projektu budowlanego, o którym mowa w art. 35. Szczegółowe kwestie określa tu rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Zgodzić się należy ze skarżącą, że przedstawiony w postępowaniu projektu budowlany zamienny nie spełnia kryteriów przewidzianych w § 8 ust 2 pkt 4 tego rozporządzenia. Wspomniany przepis wskazuje, że część opisowa projektu powinna określać "zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Sąd dokonał analizy przedłożonej dokumentacji projektowo budowlanej i stwierdził, iż w zakresie zagospodarowania działki został sporządzony jedynie szkic istniejącego zagospodarowania. Brak tam w ogóle części opisowej. W konsekwencji należy przyjąć, że zarzuty określone w pkt 3 i 6 skargi są uzasadnienie. Uchybienie powyższe jest na tyle istotne, że stało się podstawą uchylenia decyzji organu II instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza co następuje. W ocenie składu orzekającego postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób rzetelny i obiektywny. Organy podjęły wszystkie niezbędne czynności, w celu wyjaśnienia sprawy. Nie sposób zarzucić im zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1oraz art. 8 k.p.a. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ odwoławczy. Zrelacjonował on bowiem w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne okoliczności sprawy. Okoliczność, iż przyjął on inną ocenę wykonanych robót budowlanych niż skarżąca, nie stanowi o naruszeniu prawa procesowego. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa Budowlanego. Możliwe byłoby to tylko w sytuacji, gdyby skarżąca wykazała, że wykorzystana mapa zawiera nieścisłości bądź też ewidentne błędy. A taka okoliczność nie została wykazana. Nie jest zrozumiały zarzut określony w pkt 5. Postępowanie dotyczy nie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego tylko legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie nie doszło do naruszenia § 244 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia. 12 kwietnia 2002 r. Projekt budowlany przewiduje realizację dodatkowych schodów ewakuacyjnych ale nie można uznać, że posiadają one stopnie zabiegowe, czy też spocznik znajdujący się w połowie konstrukcji zawiera stopień. Jak wspomniano wyżej, kontrolowane przez Sąd postępowanie dotyczy legalizacji obiektu budowlanego rozbudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem nie znajdą tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o usługach turystycznych. Przywołane przez skarżącą orzeczenia tutejszego Sądu również tej problematyki nie dotyczą. Z wyżej przedstawionych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd uchylił jedynie rozstrzygnięcie organu II instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważy, czy wskazane w uzasadnieniu wyroku uchybienia dotyczące projektu budowlanego mogą zostać naprawione w ramach uzupełniającego postępowania przed tym organem. Jeśli uzna, że naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania to wyda orzeczenie kasatoryjne wskazując organowi I instancji na konieczność uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego.