II SA/Gl 321/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. J. i M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] 2005 r. B. i K. M. powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o fakcie wybudowania silosów na [...] na posesji M. J. w L. przy ul. A – w odległości ok. 70 m od ich budynku mieszkalnego, domagając się wyjaśnienia legalności inwestycji. Z kolei Wójt Gminy L. na wniosek B. i M. J. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy parceli nr A, k.m. [...] ([...]), obręb L., położonej w L. przy ul. A, dla inwestycji polegającej na budowie silosów na [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten powołał się na fakt utraty mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] 2004 r. W dniu [...] 2005 r. organ nadzoru budowlanego dokonał z udziałem M. J. oględzin robót budowlanych, stwierdzając że na parceli prowadzi się budowę silosów o konstrukcji żelbetowej. Silos składa się z trzech boksów, z których jeden jest ukończony ([...] ), pozostałe są w trakcie budowy, wykonano fundamenty oraz częściowo ściany na wysokość 0,8 m, wymiary całości 15,30 x 34,10 m, odległość od najbliższej granicy działki – ok. 6 m. Inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę ( k. [...] akt adm.) Następnie pismem z dnia [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.. powiadomił o wszczęciu z urzędu w dniu [...] 2005 r. postępowania w sprawie budowy silosów na parceli nr [...] w L. przy ul. A. W toku prowadzonego postępowania na żądanie organu, pismem z dnia [...] 2005 r. Wójt Gminy L. poinformował, że Gmina L. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r., stała się ostateczna w dniu [...] 2005 r. ( k. [...] akt adm.). W dniu [...] 2005 r. Starosta W. na wniosek B. i M. J. z dnia [...] 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zbiorników na [...] ([...] ) na parceli nr A w L. przy ul. A. ( k. [...] akt adm.). Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał B. i M. J. rozbiórkę silosu na [...] budowanego na parceli nr A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego, powołując się na wynik oględzin z dnia [...] 2005 r. wskazał, że przedmiotowy silos o konstrukcji żelbetowej, należy zaliczyć do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można zaś rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że nie zachodzi przypadek zwolnienia z art. 29 – 31. Zdaniem organu brak pozwolenia na budowę powoduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a w sytuacji, gdy w dniu wszczęcia niniejszego postępowania, tj. w dniu [...] 2005 r., decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nie była ostateczną, zaś na tym terenie brak jest aktualnie planu zagospodarowania przestrzennego, naruszone zostały wymogi art. 48 ust. 2 pkt 1 a) i b) Prawa budowlanego. Taki stan rzeczy skutkuje zaś wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu od decyzji B. J. i M. J. wskazali na nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Odwołujący się wyjaśnili, iż przedmiotowy teren od niepamiętnych czasów służy składowaniu różnych płodów rolnych i w roku 2005 w celu poprawy gospodarowania postanowili odtworzyć istniejące w przeszłości silosy, podejmując czynności w ramach tzw. procesu inwestycyjnego. Nie rozważono przy tym, czy wykonane prace w 2005 r. i wcześniej, mogą być traktowane jako część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też należało je objąć dyspozycją z art. 50 i art. 51 ustawy. Nadto, w dniu wszczęcia postępowania, a na pewno w dniu wydania decyzji, zaistniały już przesłanki negatywne do jej podjęcia, bo dysponowali wówczas prawomocnymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca dopuścił legalizację samowoli budowlanej, którą jest rozpoczęcie wykonywania robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor przed jej popełnieniem dysponował ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli brak jest obowiązującego miejscowego planu. Tymczasem w niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony, stąd też organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. J. i M. J. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez zaniechanie podpisania decyzji zgodnie z art. 107 § 1 kpa. Nadto, skarżący zarzucili, iż organ I instancji nie wezwał ich do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Organy nadzoru budowlanego pominęły też fakt, że w dniu wszczęcia postępowania ostateczna była już decyzja Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy, wydana na podstawie wniosku złożonego kilka miesięcy wcześniej, co zresztą potwierdza decyzja Starosty W. o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, organ ten wyjaśnił, że pismem z dnia [...] 2005 r., doręczonym w dniu [...] 2005 r., skarżący zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń ( k. [...] akt adm.), zaś zaskarżona decyzja została podpisana własnoręcznie przez osobę upoważnioną do jej wydania i opatrzona pieczęcią informującą o stanowisku osoby podpisującej. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta W. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Z mocy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki i tryb legalizacji samowoli budowlanej regulują zaś przepisy art. 48 ust. 2 – 5 oraz art. 49 Prawa budowlanego. I tak, dopuszczalność wdrożenia procedury legalizacyjnej uzależniona jest od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto, gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności 30m3 i wysokości większej niż 4,50 m, wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. e) Prawa budowlanego. Jednak wskazać przyjdzie w pierwszym rzędzie, iż skarżący jako inwestorzy legitymowali się zarówno ostateczną decyzją o warunkach zabudowy terenu, jak i pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje zaś ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, należy co do zasady wykluczyć zastosowanie sankcji rozbiórki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Bez wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie w dacie orzekania przez organ I instancji skarżący dysponowali ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zbiorników na [...] na parceli nr A. Aczkolwiek decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym na podstawie kolejnej decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...], zaś Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji, jednakże wskazać przyjdzie, iż prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 403/06 uchylono postanowienie Wojewody [...]. Stąd też z uwagi na związanie składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzić przyjdzie, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jako że w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, brak podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej i wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto, stwierdzić przyjdzie, iż niezależnie od powyższego stanowiska, nie sposób podzielić poglądu organów obydwu instancji o niedopuszczalności legalizacji przedmiotowej budowy z powodu braku zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. W dacie orzekania przez organy obydwu instancji inwestorzy legitymowali się bowiem ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy parceli nr A dla inwestycji polegającej na budowie silosów na [...]. Nie bez znaczenia jest zawarte w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnienie, że inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni większej od średniej na terenie gminy L., która to średnia wynosi 3,50 ha, co umożliwia realizację zamierzenia służącego do produkcji rolniczej bez potrzeby badania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Inwestycja nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie składu orzekającego, taki stan rzeczy, podany w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy L., wykluczał możliwość stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, iż budowa narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, co uniemożliwiałoby wdrożenie procedury legalizacyjnej. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że decyzja o warunkach zabudowy uzyskała walor ostateczności w dniu [...] r., co potwierdzono w piśmie Wójta Gminy L. z dnia [...] r. Aczkolwiek pierwsza czynność organu nadzoru budowlanego w postaci oględzin nieruchomości została przeprowadzona w dniu [...] 2005 r. ( k. [...] akt adm.), co uzasadnia w świetle art. 61 § 1 i 4 kpa przyjęcie, iż wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu już w dniu [...] 2005 r., o czym powiadomiono skarżących pismem z dnia [...] 2005 r., musiał odnieść skutek zarzut skargi pominięcia mocy dowodowej wydanych w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę. Wreszcie, odwołać się należy do prezentowanego w literaturze poglądu, że ani brak planu miejscowego, ani brak decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić przeszkody dla postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym, tj. ustawami szczególnymi ( vide: Prawo budowlane, komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa – 2006, str. 497 ). Skoro przedmiotowa inwestycja zwolniona była od wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa i uzyskania zgody na wyłączenie terenów z produkcji rolnej, co potwierdza ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty uzyskania przez ten akt waloru prawomocności, stwierdzić przyjdzie, iż zachodziły podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego, o ile nie zachodził przypadek naruszenia innych przepisów w tym techniczno-budowlanych, czego jednak nie podniesiono w dotychczasowym postępowaniu. Nadto, podzielić należy zarzut skargi, iż organ I instancji z obrazą art. 10 § 1 kpa, nie wezwał skarżących jako inwestorów do zapoznania się z zebranym materiałem przed wydaniem decyzji. Przywołane w odpowiedzi na skargę zawiadomienie na k. [...]akt adm., nie zostało bowiem prawidłowo doręczone skarżącym, jako, że wystosowano je na jednym druku pocztowym, bez podania imion i nazwisk stron, zaś odbiór pisma potwierdzono pieczęcią podmiotu gospodarczego i nieczytelnym podpisem. Taki stan rzeczy musiał skutkować przyjęciem wadliwości doręczenia pisma w świetle art. 46 § 1 kpa. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże wbrew zarzutom skargi, sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 1 kpa, gdy idzie o wymóg podpisania decyzji z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W tym względzie podzielić należy wywód organu, zaprezentowany w odpowiedzi na skargę. Skarga podlegała jednak uwzględnieniu w świetle wyżej wskazanego naruszenia prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co uzasadniało uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. Sąd administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania sądowego wobec braku wniosku skarżących o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 cyt. ustawy ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia co do faktu i sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz rozważyć przesłankę zawieszenia niniejszego postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, o ile postępowanie wznowieniowe nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Dopiero w zależności od wyniku tego postępowania, możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy przed organami nadzoru budowlanego. Wydanie ostatecznej decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę, uzasadniać zaś będzie wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, niezależnie od daty uzyskania waloru ostateczności decyzji Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy terenu dla realizacji przedmiotowej inwestycji.