II SA/Gl 321/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. , Nr 39, poz. 251 ze zm., dalej: ustawa ) udzielił Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka ) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji położonej w W. przy ul. [...] . Wnioskiem z dnia 12 maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. (dalej: WIOŚ) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium ) o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej zezwolenia . Jak stwierdził w jego uzasadnieniu , w zezwoleniu wskazano na procesy odzysku R-5 , R-14 i R-15 według załącznika do ustawy o odpadach. Tymczasem , jak wykazała kontrola , prowadzony przez Spółkę proces odzysku odpadów instalacji tej firmy znajdującej się H., która to instalacja ma zostać przeniesiona do W., polega jedynie na rozdrobnieniu odpadów celem produkcji kruszyw budowlanych. W związku tym powstają wątpliwości dotyczące zgodności procesów odzysku wymienionych w zezwoleniu , z działalnością która faktycznie będzie prowadzona przez Spółkę oraz poprawności zakwalifikowania procesu odzysku zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy o odpadach. We wniosku przywołano interpretację Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. , wedle której rozdrobnienie szkła odpadowego należy uznać za proces odzysku R-15 , czyli przetworzenia odpadu w celu przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Podnosi również , iż błędne zakwalifikowanie procesu odzysku odpadów szklanych dawało Spółce możliwość wystawiania dokumentów potwierdzających odzysk i recykling tych odpadów, zgodnie z przepisami ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Po rozpoznaniu tego wniosku, Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Przepis art. 156 k.p.a. w sposób enumeratywny wskazuje na przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie organu jednak żadna z tych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Dokonując analizy postanowień ustawy o odpadach , w szczególności przepisów art. 3 ust. 3 pkt. 9 i pkt. 14 (definicje odzysku i recyklingu) oraz stanu faktycznego sprawy , Kolegium doszło do przekonania , iż przetwarzanie odpadów w celu uzyskania tzw. kruszywa łamanego , będącego pełnowartościowym produktem , które może zostać wykorzystane jako utwardzenie podłoża przeznaczonego pod budowę drogi , stanowi proces oznaczony w załączniku Nr 5 ustawy jako R5 –recykling. WIOŚ wystąpił do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r. , zarzucając organowi odwoławczemu brak uzasadnienia stanowiska zaprezentowanego w kwestii uznania tzw. kruszywa łamanego za pełnowartościowy produkt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż nie znajduje uzasadnienia zastosowanie żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji położonej w W. przy ul. [...]. Planowana prze Spółkę działalność jest dozwolona przez prawo. Ustawa o odpadach , podobnie jak i inne obowiązujące przepisy nie zakazują prowadzenia odzysku odpadów wymienionych we wniosku, a w konsekwencji również w kwestionowanej decyzji. Nie zakazują również prowadzenia odzysku tych odpadów za pomocą procesów określonych jako R5 , R14 i R15. Ponadto , jak zauważyło Kolegium , w postępowaniu nieważnościowym nie przesądza o tym , czy Spółka dokonuje odzysku odpadów z zastosowaniem wszystkich wskazanych procesów. Kwestia prawidłowego kwalifikowania konkretnych działań Spółki w związku z przyporządkowaniem ich do poszczególnych procesów może być badana w trakcie postępowania dotyczącego prawidłowego wykonywania uprawnień wynikających z zezwolenia . Odnosząc się do zarzutu podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło , że wydane zezwolenie nie wyklucza możliwości dokonywania odzysku odpadów z zastosowaniem procesu R5. Jeśli efektem przetwarzania odpadów jest uzyskanie tzw. kruszywa łamanego , które może zostać wykorzystane do utwardzenia podłoża przeznaczonego pod budowę drogi , to w wyniku przetworzenia powstanie produkt nie posiadający cech odpadu, a celem przetworzenia jest uzyskanie tego produktu. Wypełnia to warunki konieczne do uznania tego procesu za proces oznaczony w załączniku Nr 5 do ustawy jako R5 – recykling. Na decyzję Kolegium z dnia [...] r. zostały wniesione dwie skargi. Pierwsza , z dnia 1 kwietnia 2011 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. , druga – z 5 kwietnia 2011 r. przez Radce prawnego M. K., działającego w imieniu WIOŚ. W ocenie Skarżącego decyzja Starosty B. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na odzysk odpadów jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w postaci rażącego naruszenia przepisów prawa. Polega ono na umieszczeniu w zezwoleniu procesu R5 według załącznika nr 5 do ustawy o odpadach podczas , gdy istnieją wątpliwości co tego czy w prowadzonym przetwarzaniu odpadów realizuje ona proces odzysku/recyklingu. Nie podziela zwłaszcza stanowiska Kolegium co do uznania kruszywa łamanego , powstałego w wyniku przetworzenia odpadów , za pełnowartościowy produkt. Stanowisko to nie zostało w dostatecznym stopniu uzasadnione , co budzi poważne wątpliwości w kwestii rzetelności przeprowadzonego postępowania administracyjnego . Dla uzasadnienia poglądu wyrażonego w tej sprawie przywołuje pisma Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. oraz z dnia 13 sierpnia 2001 r. , wskazując sygnatury tych pism. W drugiej ze skarg , sporządzonej przez pełnomocnika WIOŚ, podniesiony został zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. , które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na brak wyczerpującego , należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętych rozstrzygnięcia. Ponadto pełnomocnik zarzuca rażące naruszenie art. 27 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach ze względu na błędne uznanie , że wytwarzanie kruszyw łamanych jest zgodne z Polska Normą PN-B-11112:1996 oraz wytwarzanie mączki szklanej stanowić może całościowy proces odzysku odpadów. W pierwszym rzędzie podnosi , iż Kolegium rozpatrując powtórnie sprawę powinno merytorycznie załatwić sprawę. Natomiast , w ocenie pełnomocnika, pominęło kwestię zgodności z prawem jednego z wymogów określonych w decyzji Starosty B. w pkt. III wskazującym , iż odpady odzyskiwane będą do produkcji kruszyw drogowych i mączki szklanej wg procesu R5, R14 i R15 załącznika nr 5 do ustawy o odpadach spełniając wymogi normy Polskiej Normy PN-B-11112:1996. Przewidziane w zaskarżonej decyzji wytwarzanie kruszyw łamanych nie stanowi odzysku , dopóki kruszywa wytworzone , o parametrach zgodnych z obowiązującymi normami , nie zostaną wykorzystane do utwardzenia podłoża. Wniosek taki wysnuwa z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49 , poz. 356), zgodnie z którym odpady z podgrupy 17 01 oraz odpady o kodach: 10 12 06 , 10 12 08 i 10 13 82 przy użyciu do utwardzenia terenu w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji przedsięwzięcia , przed zastosowaniem poddaje się kruszeniu; odzysk następuje więc dopiero po użyciu rozdrobnionego odpadu, a nie jego kruszeniu. Polska Norma PN-B-11112:1996 nie obowiązuje od 15 marca 2004 r. , jak podnosi pełnomocnik , stąd już w dacie wydania zezwolenia wnioskodawca nie mógł spełniać jej wymogów. Jak wskazuje się w doktrynie , odpad staje się w wyniku przetwarzania (odzysku) produktem , kiedy ma on ustalone wymagania jakościowe, przy czym oparte są one na normach określanych na podstawie ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji. Skoro wskazana w zezwoleniu norma nie obowiązuje , trudno uznać tzw. kruszywo łamane za produkt. Można zakwalifikować go jedynie jako efekt procesu R15 tj. przetworzenia odpadów w celu przygotowania do odzysku. Pełnomocnik zwraca uwagę przy tym że proces R15 nie jest sam w sobie całościowym procesem odzysku , jeśli został określony jako przetwarzanie odpadów "w celu przygotowania do odzysku". Wobec tego wydanie zezwolenia na odzysk odpadów opierający się wyłącznie na procesie R15 rażąco narusza przepis art. 27 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach , nakazujący wskazanie w zezwoleniu całościowego procesu odzysku, a nie tyko jego elementu wstępnego tj. przetworzenia w celu przygotowania do odzysku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium podkreśla , iż planowana działalność Spółki w zakresie przetwarzania szkła i stłuczki szklanej spełnia wymogi procesu recyklingu. Istotą recyklingu jest bowiem taki odzysk , który polega na powtórnym przetworzeniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu. Natomiast odzysk jest takim działaniem , które ma doprowadzić do pozbawienia odpadu cech odpadu i wykorzystaniu tego , co z odpadu odzyskano. Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej m.in. na przetwarzanie szkła i stłuczki szklanej , przy zastosowaniu automatycznego dozownika kruszącego , taśmociągu dozowanego i przesiewacza wielopokładowego. Po przeprowadzeniu kruszenia (rozdrobniania) uzyskany materiał miał stać się kruszywem lub podlegać procesom mieszania w celu uzyskania kruszyw łamanych , które są substytutem kruszyw naturalnych , wykorzystywanych do stabilizacji gruntów. Wobec tego , zdaniem Kolegium , stłuczka szklana utraciła cechę odpadu poprzez przetworzenie w kruszywo łamane i nie jest konieczne wykorzystanie tego kruszywa , aby uznać iż proces ten spełnia wymogi recyklingu. Sam proces przetworzenia w celu uzyskania kruszywa łamanego powoduje utratę cech odpadu i powstanie pełnowartościowego produktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja bądź postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (§ 1 pkt 1) lub stwierdzenie nieważności (§ 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium w K., decyzji jej poprzedzającej , podobnie jak i decyzji Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie udzielenia Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji położonej w W. przy ul. [...] wykazało, że decyzje te nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Należy podkreślić , że przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. było zagadnienie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty B. W rozpatrywanej sprawie Skarżący, żądając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty , powoływał się na przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie na okoliczność, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć , iż wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. "Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 , wyd. 3 , s. 643). Wady określone w pkt 1 i 4 art. 156 § 1 wskazują na naruszenie elementu podmiotowego hipotez norm materialnych (w przypadku organu - normy kompetencyjnej, w przypadku osoby niebędącej stroną - normy merytorycznej). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej (pkt 2) to typowy przykład sprzeczności z normami materialnymi wyższego stopnia (M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej.Studium teoretyczno prawne. Kraków 2006, s. 245). Rażące naruszenie prawa (pkt 2) to nic innego, jak zaprzeczenie elementu przedmiotowego hipotezy normy merytorycznej (zastosowanie normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania) lub zanegowanie treści dyspozycji tej normy. "Trwała niewykonalność decyzji (pkt 5) oznacza, że decyzja jest sprzeczna z dyspozycją normy merytorycznej, gdyż niewykonalność implikuje negację faktyczną stanu rzeczy przewidzianego w zakresie jej unormowania, przy założeniu, że ustanowiona norma wyższego stopnia sama ma charakter wykonalny" (tamże, s. 246). Jeśli wykonanie decyzji wywołuje czyn zagrożony karą (pkt 6), to zachodzi sprzeczność z naczelnymi normami merytorycznymi. Naruszenie rei iudicatae (pkt 3) oznacza, że zanegowano w całości normy materialne podlegające uprzednio konkretyzacji (tamże, s. 245). Uwagi powyższe są o tyle istotne, że wskazują na pewien kierunek interpretacji przywoływanej przez Skarżącego klauzuli generalnej. Rażące naruszenie prawa , stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej , musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd , że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy , gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję , która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom , na podstawie których została ona wydana . Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku , gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. "Można powiedzieć , że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów , lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy " ( J.Borkowski w: B.Adamiak , J.Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego.... , s. 663-664 ). Wobec tego wady decyzji administracyjnej mieszczące się w zakresie "rażącego naruszenia prawa powinny mieć wymiar materialny , a więc obejmować sferę norm praw materialnego administracyjnego. Jak się jednak wydaje (wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna ) mogą w grę wchodzić także rażące naruszenia norm prawa procesowego , przy czym jedynie takie , które przekładają się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialno prawne wydanej decyzji. Jeśli chodzi o postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. to podkreślenia wymaga to , że właściwy organ nie może przeprowadzać samodzielnego, kolejnego postępowania dowodowego. Jego działanie powinno ograniczać się tylko do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenia istnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma wobec powyższego odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ewentualnego ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający musi brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć , iż podstawowy zarzut Skarżącego, wskazujący na rażące naruszenie prawa, sprowadza się twierdzenia o braku podstaw do zamieszczenia w decyzji Starosty B. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na odzysk odpadów procesu R5 według załącznika nr 5 do ustawy o odpadach podczas , ze względu na wątpliwości co tego, czy w prowadzonym przetwarzaniu odpadów realizuje ona proces odzysku/recyklingu. Skarżący nie podziela stanowiska Kolegium co do uznania kruszywa łamanego , powstałego w wyniku przetworzenia odpadów , za pełnowartościowy produkt. Jednym z argumentów przemawiających na rzecz prezentowanego przez niego stanowiska w tym względzie , jest wskazanie w zezwoleniu nieobowiązującej Polskiej Normy PN-B-11112:1996 określającej parametry (standardy) wobec kruszyw mineralnych – kruszyw łamanych do nawierzchni drogowych. Wobec tego , jak twierdzi , proces określony w decyzji powinien być kwalifikowany jako proces R15 . Natomiast wydanie zezwolenia na odzysk odpadów opierający się wyłącznie na procesie R15 rażąco narusza przepis art. 27 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach , nakazujący wskazanie w zezwoleniu całościowego procesu odzysku, a nie tyko jego elementu wstępnego tj. przetworzenia w celu przygotowania do odzysku. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach , w zezwoleniu na prowadzenie odzysku odpadów określa się: 1) rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku w okresie roku; 2) miejsce i dopuszczone metody odzysku odpadów, ze wskazaniem procesu odzysku zgodnie z załącznikami 5 ustawy, oraz opis procesu technologicznego; 3) dodatkowe warunki prowadzenia odzysku odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska; 4) miejsce i sposób magazynowania odpadów, a w przypadku działań polegających na przetwarzaniu odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych - wskazanie sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów; 5) czas obowiązywania zezwolenia, który w przypadku działań polegających na przetwarzaniu odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, nie może być dłuższy niż 5 lat. W załączniku nr 5 do ustawy zostały wskazane procesy zaliczone do procesów odzysku odpadów , w tym : R5 Recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych R14 Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części R15 Przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. W punkcie III przedmiotowego zezwolenia wskazano , iż odzysk odpadów prowadzony będzie w instalacji do przetwarzania odpadów: szkła i stłuczki szklanej wyposażonej w automatyczny dozownik kruszący , taśmociąg dozowania i przesiewacz wielopokładowy. Odpady odzyskiwane będą do produkcji kruszyw drogowych i mączki szklanej według procesu R5 , R14 i R15 załącznika nr 5 do ustawy o odpadach , spełniając wymogi Polskiej Normy PN-B-11112:1996. Wobec tego wymogi wynikające z art. 27 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach w stosunku do zezwolenia na odzysk odpadów uznać trzeba za spełnione. Pojawia się natomiast problem właściwego zakwalifikowania podanej metody odzysku z zastosowaniem wskazanych procesów , a w istocie rzeczy ustalenie czy jest to proces recyklingu oznaczony jako R5, a tym samym czy mamy do czynienia z odzyskiem odpadów. Przez odzysk , jak wynika z definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt. 9 ustawy , rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Natomiast recykling to taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii (art. 3 ust. 3 pkt. 14 ustawy). Z porównania definicji odzysku i recyklingu wynika, iż recykling jest specjalnym rodzajem odzysku (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. , II OSK 1790/09 , Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia tezy , iż przedmiotowe zezwolenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa , bowiem określona w tym akcie działalność Spółki w zakresie przetwarzania szkła i stłuczki szklanej może być uznana za spełniającą wymogi procesu recyklingu w rozumieniu ustawy o odpadach. W wyniku zastosowania wskazanej w zezwoleniu metody odzysku odpadów według procesu odzysku R5 oraz podanego procesu technologicznego , stłuczka szklana powinna tracić cechy odpadu poprzez przetworzenie w kruszywo łamane. Nie jest konieczne wykorzystanie tego kruszywa , aby uznać iż proces ten spełnia wymogi recyklingu. Sam proces przetworzenia w celu uzyskania kruszywa łamanego , jak przyjęło Kolegium , powoduje utratę cech odpadu i powstanie pełnowartościowego produktu. Tym samym następuje w tym procesie odzysk odpadów. O rażącym naruszeniu prawa nie przesądza także błędne wskazanie nieaktualnej Polskiej Normy , zważywszy na brak znamion powszechnego obowiązywania . W myśl art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) o normalizacji , stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Co za tym idzie, tego rodzaju wada zezwolenia nie może być uznana za naruszenie prawa. Jeszcze raz należy podkreślić , iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności zezwolenia na odzysk odpadów oraz decyzja ją poprzedzająca. W związku z tym przedmiot rozpoznania podlega ograniczeniu do kwestii związanych z zaistnieniem jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niestwierdzenie takiej przesłanki prowadzi do uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)