II SA/Gl 321/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wpłynęło sporządzone przez Z. C. pismo informujące, iż: "/.../ sąsiad Z. N. zamieszkały pod nr[...] posiada na swojej posesji zbiornik na fekalia (szambo) w odległości 5-6 m od ujęcia wody pitnej (studni) wymagana odległość minimalna wynosi 15 m przy szambie szczelnym. /.../ W trosce o zdrowie sąsiada i jego rodziny wnoszę o kontrolę w powyższej sprawie i wydanie decyzji przebudowy szamba na odległość zgodną z przepisami". W dniu [...] r. na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność Z. N., położonej przy ul. [...] w G. dokonano kontroli przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Ustalono, że w obrębie nieruchomości znajduje się trzykomorowy zbiornik na ścieki, a w centralnej części działki usytuowano studnię kopaną dostarczającą wodę dla celów bytowych dla budynku mieszkalnego. Zarówno studnia, jak i komory zbiornika na ścieki wykonano z żelbetowych kręgów o średnicy około 0,90 m z nakryciem płytą betonową z zamontowanymi kominkami odpowietrzającymi. Weryfikacja wzajemnych odległości wykazała od osi studni do osi pierwszej komory zbiornika odległość 9,97 m. Studnia zlokalizowana jest od zabudowań w odległościach 4,92 m i 8,00 m. Okna budynku mieszkalnego znajdują się w odległości około 18,00 m od osi zbiornika na ścieki. W trakcie kontroli okazano trzy zatwierdzone dokumentacje techniczne z lat [...] dotyczące inwestycji na działce nr ewid. [...] oraz fakturę za wywóz nieczystości ze zbiornika. W dniu [...] r. PINB w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy ww. bezodpływowego zbiornika na ścieki. Wobec nieuzyskania przez PINB w M. dokumentacji dotyczącej budowy zbiornika zwrócono się o odszukanie jej w Starostwie Powiatowym w M. i Archiwum Państwowym w C.. W zasobach archiwalnych administracji architektoniczno-budowlanej brak jest jednak dokumentacji budowlanej z lat [...], a zbiory archiwalne okazały się niekompletne. Również Archiwum Państwowe w C. nie dysponuje decyzjami o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budowlanymi wydawanymi dla terenu powiatu myszkowskiego. W konsekwencji organ uznał, iż wszystkie wątpliwości dotyczące kwestii legalności powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść inwestora i jego następców prawnych. W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] r., nr [...], PINB w M., umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy ww. bezodpływowego zbiornika na ścieki. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] r. przeprowadzono ponowne oględziny dokonując pomiarów odległości ww. zbiornika od studni Z. N., a także od studni Z. C.. Z. C. oświadczył do protokołu: "Woda ze studni własnej użytkowana jest tylko do mycia i prania". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w M. powtórnie umorzył postępowanie w sprawie legalności ww. zbiornika. Wskazano, iż odległość spornego zbiornika od studni Z. C. to 24,70 m. Z. C. używa wody ze studni własnej do prania i mycia. Dodatkowo z Zakładu Usług Komunalnych w K. uzyskano informację o przyłączeniu dnia [...] r. budynku mieszkalnego Z. C. do sieci wodociągowej i podpisaniu w dniu [...] r. umowy na dostawę wody dla posesji przy ul. [...]. Data budowy zbiornika została potwierdzona także przez Z.a C. w trakcie kontroli w dniu [...] r.: "Szambo mogło być wybudowane przy nadbudowie budynku N. w [...] r." i "(...) studnia mogła być wybudowana w latach [...] (początek)." Wobec nieuzyskania dokumentów archiwalnych (zbiory w archiwach są niekompletne) dotyczących budowy zbiornika, nie można, zdaniem organu, zarzucić samowoli budowlanej. W zakresie odległości bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe do studni można stwierdzić, że od momentu użytkowania zbiornika na nieczystości, tj. [...] r. ([...] lat) woda do celów bytowych czerpana ze studni nie spowodowała zagrożenia dla zdrowia jej użytkowników. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Z. C. podniósł, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych zarówno obowiązujących w dacie budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki jak i obecnie. PINB w M. po raz kolejny w swoim rozstrzygnięciu forsuje bowiem pogląd, że brak dokumentacji budowlanej na budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki nie uprawnia do domniemania realizacji inwestycji bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, zdaniem odwołującego się, że przy budowie ww. zbiornika nie zostały zachowane normy techniczno-budowlane, a właściciel nieruchomości nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego zbiornika na ścieki. Nadto PINB powinien był wskazać dlaczego skarżący zmuszony został do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem przyłącza. A konieczność ta spowodowana została stanem wody w jego studni, na który bezpośredni wpływ ma usytuowanie bezodpływowego zbiornika na ścieki u sąsiada. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu przywołał art. 127 § 1, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3. k.p.a. Wskazał, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zdaniem [...] WINB ani na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, ani też w treści odwołania Z. C. nie wykazał istnienia swego indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie legalności budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...], będącej własnością Z. N.. Badając tę kwestię organ odwoławczy także nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż Z. C. taki interes prawny posiada albowiem odległość jego studni od ww. zbiornika wynosi ok. 24,70 m. Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1422), odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi od budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń powinna wynosić 15 m. Podobnie regulował kwestię tę przepis § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Odległość studni Z. C. od szamba Z. N. jest zatem prawie o 10 m większa od dopuszczalnej, określonej w ww. przepisach. Nadto budynek mieszkalny Z. C. jest przyłączony do komunalnej sieci wodociągowej. W odwołaniu skarżący podnosi, że PINB w M. powinien był wskazać dlaczego został on zmuszony do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tego przyłącza. W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotem postępowania nie był aktualny stan techniczny tego zbiornika lecz legalność jego budowy. Skarżący nadto, zdaniem [...] WINB, nie przedstawił zresztą żadnych dowodów wskazujących na zanieczyszczenie wody w jego studni wywołanych domniemaną nieszczelnością ww. zbiornika. Pismem z dnia [...] r. Z. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję [...] WINB, zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 77, 80 k.p.a poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez bezpodstawne odmówienie skarżącemu interesu prawnego. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu podniósł, iż jego zdaniem organ odwoławczy nie chcąc rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, postanowił umorzyć postępowanie z przyczyn formalnych. W ocenie skarżącego posadowienie bezodpływowego zbiornika na ścieki na nieruchomości sąsiada niewątpliwie oddziałuje na sposób korzystania z należącej do skarżącego działki. Długoletni okres, niezgodnego z przepisami prawa, posadowienia zbiornika na nieczystości niewątpliwie wpłynął na stan okolicznych gruntów jak również stan jakości wody w studni. Ponadto nie zostało wykazane aby szambo sąsiada było szczelne - na tę okoliczność nie były przeprowadzane żadne dowody. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji może wnieść odwołanie do organu administracji publicznej działającego jako organ drugoinstancyjny. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, iż uprawnienie to służy wyłącznie stronie wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy istotnie odwołanie, które zostało doń wniesione, pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) bądź podmiotu na prawach strony, czy też wniesione zostało przez osobę lub osoby do tego nie legitymowane. W myśl bowiem utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swych twierdzeń, jakoby decyzja organu I instancji dotyczyła jego praw i obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1544/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1620/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1611/98. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania odwołanie od decyzji wniósł Z. C., który to odwołujący się, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nie posiada interesu prawnego zezwalającego na uznanie go za stronę prowadzonego postępowania. Tezę tę tut. Sąd w całej rozciągłości podziela. Wskazać w tej mierze należy, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Odnosząc powyższe wywody do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż choć sygnałem do podjęcia przez organ I instancji postępowania było pismo interwencyjne Z. C. z dnia [...] r. to jednak postępowanie w sprawie legalności budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki zostało przez PINB wszczęte i prowadzone z urzędu (vide: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r.). Notabene w przywołanym wyżej piśmie interwencyjnym skarżący jednoznacznie zaprzeczył posiadaniu w sprawie własnego interesu prawnego. Stwierdził bowiem, iż cyt. "/.../ informuję iż sąsiad Z. N. zamieszkały pod nr[...] posiada na swojej posesji zbiornik na fekalia (szambo) w odległości 5-6 m od ujęcia wody pitnej (studni) wymagana odległość minimalna wynosi 15 m przy szambie szczelnym./.../ W trosce o zdrowie sąsiada i jego rodziny wnoszę o kontrole w powyższej sprawie i wydanie decyzji przebudowy szamba na odległość zgodną z przepisami." Także ani w odwołaniu, ani w skardze skarżący nie wykazał interesu prawnego w sprawie legalności budowy istniejącego od przeszło [...] lat zbiornika. Wprawdzie bowiem stwierdził, iż posadowienie bezodpływowego zbiornika na ścieki na nieruchomości sąsiada niewątpliwie oddziałuje na sposób korzystania z należącej do skarżącego działki, a długoletni okres posadowienia zbiornika niewątpliwie wpłynął na stan okolicznych gruntów jak również jakości wody w studni to jednak na poparcie swej tezy nie wskazał żadnych dowodów bądź przynajmniej poszlak. Jak zaś ustaliły z urzędu orzekające w sprawie organy odległość studni skarżącego od ww. zbiornika wynosi ok. 24,70 m. Trafnie w tym zakresie [...] WINB zauważa, że zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość studni dostarczającej wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi od budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń powinna wynosić 15 m. Podobnie przepis § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki stanowił, iż na działce budowlanej minimalna odległość studni dostarczającej wodę do picia i na potrzeby gospodarcze, liczona od osi studni, powinna wynosić co najmniej 15 m do budynków inwentarskich i związanych z nimi zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu, silosów oraz podobnych szczelnych urządzeń. Odległość studni Z. C. od szamba Z. N. jest zatem prawie o 10 m większa od dopuszczalnej, określonej w ww. przepisach. Nadto budynek mieszkalny Z. C. został przyłączony do komunalnej sieci wodociągowej, a tym samym studnia nie dostarcza wody przeznaczonej do spożycia. Bez znaczenia w tej mierze jest zarzut skargi, iż w trakcie postępowania nie zbadano szczelności zbiornika. Stosownie bowiem do zarówno zawiadomienia o wszczęciu postepowania w sprawie, jak też obydwu wydanych decyzji, postępowanie dotyczyło wyłącznie legalności budowy ww. zbiornika, a więc okoliczności faktycznych i prawnych jego posadowienia przeszło [...] lat temu, nie zaś jego obecnego stanu technicznego, który musiałby być rozważany w ramach odrębnego postępowania. Bez znaczenia prawnego jest także zarzut, iż w poprzednich etapach postępowania skarżący uczestniczył jako strona. Udział w postępowaniu nie kreuje bowiem interesu prawnego, którego w świetle obecnie znanych okoliczności faktycznych sprawy skarżący nie wykazał. Także orzekające w sprawie organy, jak i Sąd interesu takiego nie dopatrzyły się. W konsekwencji ustalenia, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie legalności budowy i nie jest tym samym legitymowany do wniesienia odwołania, [...] WINB poprawnie umorzył postępowanie odwoławcze. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.