II SA/Gl 322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. H. i W. H. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej też jako PINB) zawiadomieniem z dnia [...] r. w związku z niewłaściwym stanem technicznym lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., zgłoszonym przez jego właścicieli M. i F. małżonków L., a mającym ich zdaniem związek z robotami budowlanymi prowadzonymi przez współwłaścicieli mieszkań nr [...] i [...] A. i W. małżonków H. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy PINB w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku przy ul. [...] nr [...] w K. W uzasadnieniu decyzji powołując się na opracowaną w toku postępowania w sierpniu 2009 r. opinię techniczną rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. J. R. i opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. D. S. z sierpnia 2010 r., wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. i [...] r. oraz oświadczeń w/w rzeczoznawców złożonych podczas tych ostatnich oględzin, organ stwierdził, że stan techniczny konstrukcji objętego postępowaniem budynku od czasu sporządzenia w/w opinii nie uległ zmianie i nie zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi. Z opinii tych wynika, że konstrukcja nośna budynku nie uległa uszkodzeniu wskutek prac budowlanych, prowadzonych w latach 2008-2009 w lokalach nr [...] i [...], budynek jest w dobrym stanie technicznym, jego nośność jest zachowana, występujące usterki w tynkach ścian i sufitów nie pogarszają jego stanu technicznego. W odwołaniu od tej decyzji Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że postępowanie było prowadzone przewlekle, zaś zakwestionowana decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy co do właściwego stanu technicznego budynku oraz wpływu na ten stan robót budowlanych zrealizowanych w 2008 r. przez małżonków H. Zdaniem odwołującego się Prokuratora oparcie się w tym względzie jedynie na opiniach rzeczoznawców opracowanych na zlecenie inwestorów nie jest wystarczające i nie stanowi o należytym wypełnieniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązków wynikających z art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. M. i F. małżonkowie L. w swoim odwołaniu podkreślili zaś zły stan techniczny budynku i ich mieszkania będący następstwem robót budowlanych zrealizowanych przez sąsiada. Po rozpoznaniu tych odwołań Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej też jako ŚWINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej też jako Prawo budowlane), decyzję organu pierwszej instancji uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że analiza akt sprawy daje podstawę do przyjęcia, iż stan techniczny budynku przy ul. [...] w K. nie jest odpowiedni, co najmniej w zakresie przenikania wilgoci do lokalu nr [...]. Dlatego też stanowisko organu pierwszej instancji, co do właściwego stanu konstrukcji budynku, budzi wątpliwości, w sytuacji gdy w sposób nie budzący wątpliwości ustalił on, że lokal numer [...] przy ul. [...] w K. jest zagrzybiony i zawilgocony. Fakt ten został stwierdzony podczas każdych z przeprowadzonych oględzin i żadna ze stron okoliczności tych nie kwestionowała. Prawdopodobnie zalewanie tego lokalu jest wynikiem złego stanu technicznego budynku, w postaci źle wykonanej izolacji, a sprzyja temu ponadto zamontowanie na ścianie zewnętrznej budynku drabiny. Z tego też powodu w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, ponieważ brak należytego uszczelnienia przegród zewnętrznych przedmiotowego budynku umożliwia przenikanie wody opadowej do wnętrza budynku (§ 318 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Odnośnie spękanych ścian i sufitów ŚWINB zwrócił uwagę, iż z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwienia spraw określonego rodzaju. W związku z tym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r. II GSK 878/08). Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji bezkrytycznie zaś przyjął za własne stanowisko wypowiadających się w sprawie rzeczoznawców, z którego wynika, że powstanie zmurszałych tynków wewnętrznych ścian i zarysowania tynków w lokalu numer [...] nie było związane z pracami budowlanymi prowadzonymi w lokalu numer [...] i [...]. Konstrukcja własna całego budynku nie uległa uszkodzeniom i jest w dobrym stanie technicznym. Nośność budynku jest zachowana. Występujące usterki na tynkach ścian i sufitów nie pogarszają stanu technicznego budynku, a jedynie sprawiają wizualne – estetyczne uchybienie. Oparł się bowiem na opiniach technicznych wykonanych w 2009 i 2010 r. Co prawda [...] r., po czterech latach od poprzednich oględzin, organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne oględziny, ale nie objęły one w ogóle lokalu nr [...], w sytuacji gdy to właśnie głównie ten lokal dotknięty był skutkami pogarszającego się stanu technicznego objętego postępowaniem budynku mieszkalnego. W konsekwencji decyzja PINB została w praktyce oparta na opiniach technicznych sprzed siedmiu lat i oględzinach, które nie obejmowały kluczowego pomieszczenia – lokalu nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację objętej odwołaniami decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien wydać nakaz w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie zalewania wodami opadowymi lokalu nr [...], a także powinien szczegółowo ustalić stan spękań ścian budynku i ich wpływu na jego stan techniczny. W sprzeciwie od powyższej decyzji ŚWINB w Katowicach, reprezentowani przez adwokata A. i W. małżonkowie H. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z mającym wpływ na jej wynik naruszeniem przepisów postępowania, a to: - art. 8 § 1 i art. 9, art. 10 § 1, art. 40 § 2 Kpa, art. 131 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez nieinformowanie pełnomocnika A. i W. H. o podejmowanych w sprawie działaniach jak również o wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa. - art. 138 § 2 i art. 12 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, art. 136 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji podczas gdy brak po temu przesłanek i podczas gdy możliwym jest wydanie decyzji merytorycznej o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, który nie budzi wątpliwości, zaś wydanie decyzji uchylającej prowadzi do nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu. - art. 80 Kpa, art. 84 Kpa, art. 85 Kpa w związku z art. 140 Kpa poprzez całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, bezpodstawne kwestionowanie wydanych opinii biegłych oraz poczynienie własnych nieuzasadnionych ustaleń pomimo braku wiadomości specjalnych i pomimo braku innych dowodów, które podważałyby wydane opinie ekspertów. W uzasadnieniu sprzeciwu dodatkowo zakwestionowano fakt wniesienia odwołania przez małżonków L. i w konsekwencji rozpoznanie tego odwołania. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w objętej sprzeciwem decyzji. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w zakresie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego był stan techniczny budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., przy czym postępowanie to zostało wszczęte w związku ze zgłoszonymi przez małżonków L. nieprawidłowościami w stanie technicznym ich lokalu nr [...]. W tym względzie w toku postępowania, jak to zasadnie stwierdził organ odwoławczy, ustalono fakt przenikania do tego lokalu wilgoci. W konsekwencji stwierdzono ślady zamakania na ścianie zewnętrznej i suficie na piętrze tego lokalu. Powoduje to zagrzybienie i wilgoć w mieszkaniu oraz zmurszenie tynku na ścianie. Stan taki został przy tym stwierdzony podczas wszystkich przeprowadzonych w dniach [...] r., [...] r., [...] r. i w dniu [...] r. oględzin budynku i tego lokalu. Dowody te zostały zaś pominięte całkowicie przez PINB przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji za miarodajne w sprawie przyjął bowiem wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. oraz treść złożonych wówczas oświadczeń przez rzeczoznawców budowlanych J. R. i D. S., autorów opinii technicznych opracowanych w sierpniu 2009 r. i w sierpniu 2010 r. Znamienne jest przy tym, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że podczas tych oględzin nie zapoznano się ze stanem technicznym lokalu nr [...] w sytuacji gdy to właśnie w związku z wpływem stanu technicznego budynku na stan tego lokalu było wszczęte i przeprowadzone postępowanie. Z uwagi na lakoniczność protokołu z tych oględzin trudno też stwierdzić jaki był zewnętrzny stan budynku w części mogącej negatywnie oddziaływać na lokal nr [...], a mianowicie czy występowało zawilgocenie zewnętrznej ściany budynku przy mieszkaniu nr [...], którego następstwem mogłoby być również trwające ewentualnie w dalszym ciągu zawilgocenie ściany wewnętrznej i sufitu tego mieszkania. W konsekwencji trafnie stwierdził przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ŚWINB, że dowód ten nie mógł stanowić podstawy istotnych w sprawie ustaleń. Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji z dnia [...] r. nie ustalił i nie stwierdził jaki jest stan techniczny budynku w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdził jedynie, że w budynku nie występują "żadne nowe nieprawidłowości, oprócz już wcześniej występujących". Nie podał jednak o jakie konkretnie nieprawidłowości z punktu widzenia stanu technicznego budynku chodzi. W tym zakresie stanowisko PINB można by co najwyżej odnieść do okoliczności jakie zostały powołane w pierwszych zdaniach uzasadnienia decyzji w oparciu o wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., a więc ponad 4 i pół roku wcześniej. Organ pierwszej instancji, nie ustalił jednak czy nieprawidłowości w dalszym ciągu w mieszkaniu występują i z jakiego powodu, a w szczególności nie wykluczył, że są one następstwem niewłaściwego stanu technicznego budynku w wyniku którego następuje przenikanie wilgoci do tego lokalu, na co trafnie zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Gdyby tak rzeczywiście było to również zdaniem Sądu świadczyłoby to o niewłaściwym stanie technicznym budynku. Stwierdzenie to wbrew stanowisku zawartym w sprzeciwie nie wymagałoby przy tym posiadania przez pracowników organu wiadomości specjalnych wymaganych dla biegłego, gdyż wynikałoby to chociażby z zasad doświadczenia życiowego. Prawidłową cechą budynku nie jest bowiem zamakanie jego ścian i przenikanie przez nie wilgoci do wnętrza budynku. Powołując się m.in. na treść opracowanej na użytek niniejszego postępowania opinii technicznej mgr inż. J. R. z sierpnia 2009 r. organ pierwszej instancji nie dokonał w ogóle nadającej się do kontroli analizy tego dowodu z punktu widzenia stanu technicznego budynku mającego ewentualny wpływ na stan lokalu nr [...] oraz przyczyn występujących w tym lokalu nieprawidłowości. W opinii tej rzeczoznawca nie stwierdził bowiem jednoznacznie jakie są przyczyny zmurszałego tynku i zacieku na ścianie zewnętrznej w tym lokalu, zwracając uwagę na trudności w ustaleniu tej okoliczności. Jako ewentualną przyczynę tego stanu wskazał penetrację wody z dachu budynku pod warstwę styropianu w okresie wcześniejszym niż nastąpiło na nim ułożenie nowej warstwy styropapy podczas robót w marcu 2008 r. oraz przed ułożeniem nowych blach obróbek blacharskich nad rynną. Gdyby tak było istotnie to nowe zacieki na ścianie nie powinny wystąpić, a jej zawilgocenie po wielu latach powinno ustąpić. Tego jednak organ pierwszej instancji przed wydaniem swojej decyzji nie sprawdził m.in. nie przeprowadzając nowych oględzin lokalu. Tłumacząc zaś dosłownie zawarte w tej decyzji stwierdzenie, że "oględziny zewnętrze budynku też nie wykazały żadnych nowych nieprawidłowości, oprócz już wcześniej występujących" należałoby przyjąć, że w dalszym ciągu na ścianie zewnętrznej pod warstwą styropianu występują zacieki, które powodują wilgoć w mieszkaniu, co zostało stwierdzone podczas oględzin w dniu [...] r. Całkowicie dowolne byłoby zatem w takiej sytuacji umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania przez organ pierwszej instancji. Stan taki świadczy bowiem niewątpliwie o złym stanie technicznym budynku, wymagającym wydania decyzji merytorycznej opartej na treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko przy odmiennych w tym względzie ustaleniach (brak nowych zacieków na ścianie zewnętrznej), organ mógłby wziąć pod uwagę ewentualną odmowę okazania przez małżonków L. do oględzin ich mieszkania, wyciągając z tego dla nich niekorzystne wnioski. Wcześniej jednak organ powinien skorzystać z możliwości ukarania ich grzywną na podstawie art. 88 Kpa, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Z powyższych wywodów wynika, że decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej zakończenia, a jej uzasadnienie zostało sporządzone z oczywistym naruszeniem treści art. 107 § 3 Kpa. Z tych też powodów rozpoznając odwołania ŚWINB mógł w tej sprawie wydać jedynie decyzję opartą na treści art. 138 § 2 Kpa. Z naruszeniem treści art. 15 Kpa nie mógł bowiem dokonywać w sprawie całkowicie nowych i istotnych w sprawie ustaleń, które mógłby zresztą uczynić jedynie po uzupełnieniu materiału dowodowego w znacznym zakresie. Wbrew stanowisku zawartym w sprzeciwie objęta nim decyzja odwoławcza nie narusza zatem treści art. 138 § 2 Kpa. Jedyne zastrzeżenia Sądu budzi proponowana w tej decyzji kwalifikacja materialnoprawna ewentualnej przyszłej decyzji merytorycznej. Powołanie się w tym względzie na treść art. 66 ust. 1 pkt 2, a nie na pkt 3 Prawa budowlanego nie zostało przy tym przez organ odwoławczy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy w dostateczny sposób uzasadnione. Wskazanie to (przez ŚWINB) nie jest jednak dla organu pierwszej instancji wiążące i jego zasadność będzie podlegała weryfikacji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wbrew stanowisku skarżących ŚWINB prawidłowo przyjął, że od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie zostało wniesione również przez małżonków L. Zostało ono przy tym sporządzone nie na odwołaniu Prokuratora, a na kserokopii decyzji organu pierwszej instancji. Z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek doręczenia odpisu odwołania pozostałym stronom. Powinny być one jedynie powiadomione o wniesieniu odwołania (art. 132 Kpa), co PINB uczynił przy piśmie z dnia [...] r. Zgodzić się natomiast trzeba z zarzutem, że z naruszeniem treści art. 40 § 2 pełnomocnikowi małżonków H. organy obu instancji nie doręczyły przeznaczonej dla nich korespondencji, oraz iż ŚWINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powiadomił stron w trybie art. 10 w zw. z art. 140 Kpa. Nie zostało jednak wykazane aby uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Z tych wszystkich względów sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. ec