II SA/Gl 322/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. J. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 9 lutego 2023 r. nr SOIa.621.72.2022 w przedmiocie wymeldowania oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. znak: SOIa.621.72.2022 Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 17 listopada 2022 r. numer [...] w sprawie odmowy wymeldowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił wymeldowania P.J. (dalej "skarżący") z miejsca pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w C. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 z późn. zm., dalej "u.e.l.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Postępowanie było prowadzone na wniosek matki skarżącego. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania administracyjnego i przeprowadzone czynności oraz przytoczono treść wyjaśnień stron i zeznań świadków. Organ pierwszej instancji nie stwierdził zerwania przez skarżącego więzi z lokalem przy ul. [...] w C. Skarżący przebywa i korzysta z niego, stołuje się i nocuje w nim, posiada tam swoje rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe, ma do lokalu swobodny dostęp oraz uczestniczy w kosztach jego utrzymania w ograniczonym zakresie. Zebrane w sprawie dowody potwierdzają wyjaśnienia skarżącego, że wraz z żoną nigdy nie opuścili na stałe miejsca zamieszkiwania. Nieobecności w miejscu zameldowania uzasadniane są przez skarżącego charakterem pracy, a także relacjami z jego matką. Sam fakt przejściowej nieobecności czy też występowanie nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie upoważniają jeszcze do automatycznego stwierdzenia, że dana osoba nie przebywa z nim z zamiarem stałego pobytu. Także wykonywanie pracy w miejscowości innej niż ta, w której konkretna osoba jest zameldowana na pobyt stały nie oznacza automatycznie, że z tego powodu doszło do zerwania więzi z miejscem, w którym jest ona zameldowana na pobyt stały. Wymeldować można osobę, która trwale i dobrowolnie opuściła dane miejsce i zerwała więzi je z nim łączące. W odwołaniu od decyzji matka skarżącego wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Podkreśliła, że skarżący wraz z żoną w spornym lokalu nie zamieszkują od 14 lat, a jedynie przyjeżdżają raz na miesiąc na dwa, trzy dni. Zamieszkują natomiast w swoim domu w K., gdzie zresztą odebrali zawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Odwołująca zakwestionowała również, aby skarżący miał taką pracę, że przez cały miesiąc przebywa poza lokalem przy ul. [...], przy czym nie wyjaśniono gdzie. Następnie wskazała na aspekty sprawy i okoliczności faktyczne, które nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, a mają istotne znaczenie dla ustalenia gdzie znajduje się centrum życiowe skarżącego. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 9 lutego 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy – zarówno w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego jak i w ramach postępowania odwoławczego – jest niewystarczający dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesna. Organ w niewystarczającym stopniu ustalił jakie są obiektywne powody nieobecności skarżącego w spornym lokalu. Skarżący w toku postępowania w sposób bardzo ogólnikowy wskazywał, że jego nieobecność w miejscu pobytu stałego wynika zarówno z licznych podróży służbowych, jak i z powodu pobytów na leczeniu szpitalnym i sanatoryjnym. Zdarzenia te nie zostały jednak w sposób obiektywny i sprawdzalny ustalone. Okoliczności te mają zdaniem organu odwoławczego znaczenie dla prawidłowej oceny, czy doszło do opuszczenia spornego lokalu w sposób uzasadniający wymeldowanie skarżącego z miejsca pobytu stałego. Ponadto Wojewoda zauważył, że w świetle wyjaśnień złożonych przez skarżącego i matkę skarżącego w postępowaniu odwoławczym zasadne jest przeprowadzenie dodatkowego dowodu z oględzin domu położonego w K. oraz z przesłuchania świadków (najbliższych sąsiadów) na okoliczność, czy nieruchomość ta stanowi miejsce faktycznego stałego pobytu skarżącego oraz jego żony. Rozważyć należy także wystąpienie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego czy budynek został oddany do użytkowania, jaki jest stopień jego wykończenia, na czym polegają wskazane przez skarżącego prace wykończeniowe prowadzone w tej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, nie wyjaśniając jednoznacznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji Wojewoda wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego wyżej przepisu. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Wojewoda wadliwie wydał decyzję kasatoryjną bowiem podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować we własnym zakresie, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Niezależnie od tego skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe dokonując oceny stanu faktycznego na podstawie oględzin i uzyskując w ich wyniku przekonanie, że centrum życiowe skarżącego usytuowane jest w spornym lokalu. W ocenie skarżącego Wojewoda uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której nie istniała okoliczność natury dowodowej, która uzasadnia przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części lub w całości. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo podkreślił, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego sprzeciwem jest kontrola decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia wyłącznie czy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasatoryjną, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. Jednakże kontrola przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. dokonywana jest w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego przesłankami dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia są naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, opubl. w CBOSA). Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., I OSK 238/12, CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Sama konieczność uzupełnienia dowodów, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność uchylenia decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19 oraz z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 – opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazł art. 35 u.e.l., zgodnie z którym właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek określonych podmiotów, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym, zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 u.e.l., jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zatem miejscem pobytu stałego osoby, jest miejsce (lokal), w którym znajduje się jej centrum życiowe. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że opuszczenie miejsca pobytu stałego ma miejsce wówczas, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w miejscu, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby koncentracji spraw życiowych w innym miejscu. Przez zamiar opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale także wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Z tego też względu ustalając ten zamiar nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Należy zatem zbadać, czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie swojego ośrodka interesów osobistych i majątkowych (tzw. centrum życiowego) poza miejscem pobytu stałego, czy wreszcie istnieje obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2017 r., II SA/Gl 759/17; wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., V SA 3169/00 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 302/05 – opubl. w CBOSA). Organ prowadzący postępowanie zobligowany jest wszechstronnie zbadać i ocenić to czy osoba faktycznie opuściła bez wymeldowania się dane miejsce (fizycznie w nim nie przebywa) i czy opuszczenie to, jako będące wynikiem woli tej osoby, ma charakter dobrowolny i trwały. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przesłanki wymeldowania skarżącego ze spornego lokalu tj. opuszczenia lokalu jako miejsca stałego pobytu. Zdaniem organu pierwszej instancji skarżący nie zerwał więzi ze spornym lokalem tzn. ma do niego swobodny dostęp i korzysta z niego, a nieobecności w lokalu uzasadnione są charakterem pracy, a także relacjami z matką. Natomiast według organu odwoławczego kwestia opuszczenia przez skarżącego lokalu nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji jest przedwczesna. W konsekwencji Wojewoda wydał decyzję kasacyjną w celu ustalenia czy doszło do opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez skarżącego w sposób uzasadniający jego wymeldowanie. W swojej decyzji Wojewoda wskazał na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wyliczył braki, jakie zawiera materiał dowodowy. Jednocześnie podkreślił, że niedostatki postępowania dowodowego są tego rodzaju, że istota sprawy pozostaje niewyjaśniona i przez to nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, jednakże okazało się one niewystarczające do wydania decyzji merytorycznej. Wskazany w decyzji Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczy istoty sporu i ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi bowiem o okoliczności o charakterze zasadniczym dla prowadzonego postępowania w sprawie wymeldowania skarżącego, od których zależy jego wynik. Wojewoda podniósł, że kwestią wymagającą wyjaśnienia są powody licznych i długotrwałych nieobecności skarżącego w spornym lokalu, który skarżący wskazuje jako swoje centrum życiowe. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił także okoliczności podawanej przez matkę skarżącego, a mianowicie kwestii czy nieruchomość położona w K. stanowi centrum życiowe skarżącego. Organ pierwszej instancji oparł się w tym zakresie jedynie na twierdzeniach (oświadczeniach) skarżącego i nie przeprowadził z własnej inicjatywy żadnych dowodów (np. oględziny nieruchomości w K.; przesłuchanie świadków, w tym najbliższych sąsiadów nieruchomości w K.; zapytanie do nadzoru budowlanego; zapytanie w sprawie deklaracji na wywóz odpadów; dokumentacja obrazująca okresy korzystania skarżącego ze świadczeń medycznych skutkujących jego nieobecnością w spornym lokalu). Organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie może gromadzić nowych dowodów, czynić nowych ustaleń faktycznych i je oceniać, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA: z dnia 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, opubl. w CBOSA). Wobec tego zaniedbania organu pierwszej instancji w zgromadzeniu materiału dowodowego nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności. Uznać zatem należy, że Wojewoda zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.