II SA/Gl 324/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent R. ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł w związku ze zbyciem przez R. i Z. małż. M. nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, położonej w R. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. ( Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zbycie powyższej nieruchomości nastąpiło na mocy umowy sprzedaży z dnia [...]r. ( akt notarialny nr Rep. [...]), a zatem po wejściu w życie z dniem [...] r. wyżej powołanej uchwały, zgodnie z którą działka nr [...] położona jest w terenie rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2 o symbolu D 5 UC. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, działka ta usytuowana była w strefie E 32 R sektor 1 o współczynniku zabudowy [...], co oznaczało możliwość jedynie zabudowy zagrodowej. W tej sytuacji zdaniem organu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nastąpił wzrost wartości tejże nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., wzrost ten wynosił [...] zł, co przy uwzględnieniu stawki 30%, stanowi opłatę planistyczną w kwocie [...] zł. W odwołaniu od decyzji R. M. i Z. M. zarzucili w pierwszym rzędzie, że dopiero w dniu [...] r. zostali powiadomieni o fakcie sporządzenia operatu szacunkowego, co uniemożliwiło im odpowiednie rozdysponowanie środków finansowych, uzyskanych ze sprzedaży przedmiotowej działki. Ich zdaniem, operat ten został sporządzony nierzetelnie, gdyż zaniżono wartość nieruchomości przed zmianą planu, przyjmując ją na kwotę [...] zł za m2, nie uwzględniając tym samym poziomu cen na dzień jej zbycia, ani też nie wzięto pod uwagę ceny faktycznie uzyskanej ( kwoty [...] zł, co daje [...] zł za m2). Stąd też odwołujący się podnieśli, iż opłatę planistyczną należało ustalić na podstawie ceny sprzedaży działki. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż o wszczęciu postępowania administracyjnego strony powiadomiono w dniu [...] r., zaś informacja o skutkach finansowych zbycia nieruchomości zostali oni powiadomieni już w treści aktu notarialnego. W toku postępowania odwołujący się zostali też zapoznani z treścią operatu szacunkowego i dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy co do przyczyn nieuwzględnienia ceny transakcji sprzedaży przedmiotowej działki. Nadto, w operacie zawarto określenie sposobu wyceny wraz z uzasadnieniem i opisem metody przyjętej dla tej wyceny, a także uzasadnienie wyboru materiału porównawczego. Stąd też Kolegium nie podzieliło zarzutów co do wadliwego sporządzenia wyceny, podkreślając że podstawą określenia opłaty planistycznej jest wartość nieruchomości, a nie – cena uzyskana z jej sprzedaży. W skardze do sądu administracyjnego R. M. i Z. M. zarzucili obrazę art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie art. 7 i 8 kpa, poprzez pominięcie faktycznej ceny sprzedaży działki i niedopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Wreszcie, skarżący wskazali na naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, przejawiającej się na konieczności sprawiedliwego obciążenia daninami publicznoprawnymi. Ich zdaniem, rzeczoznawca rażąco zaniżył wartość początkową nieruchomości, uwzględniając stan na dzień [...] r., a nie na dzień [...] r. jako datę sprzedaży. Analiza transakcji zastosowana przez biegłego jest bowiem niepełna i nierzetelna, a przede wszystkim pominął on fakt obciążenia ich działki służebnością drogową, kwestionując cenę uzyskaną ze sprzedaży. Brak zatem w opinii biegłego jakichkolwiek porównywalnych transakcji, pozwalających ocenić osiągnięty przez nich "zysk" wskutek zmiany planu miejscowego. Stąd też skarżący zarzucili, że wskazana przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest nierealna w obrocie rynkowym. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, zauważając że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie domagali się powołania innego rzeczoznawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania, organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z mocy art. 36 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 cyt. ustawy ). Wreszcie, w świetle art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także osób uprawnionych do określenia tych wartości, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Regulacja powyższa oznacza, że ustawodawca przewidział dwie odmienne sytuacje, w których zachodzi prawny obowiązek ustalenia tzw. opłaty planistycznej, a mianowicie przypadek wzrostu wartości nieruchomości, spowodowany zmianą planu miejscowego oraz przypadek, gdy dla danej nieruchomości uchwalono plan miejscowy. W tej drugiej sytuacji, wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji i przywołanego przez organy obydwu instancji operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., w niniejszej sprawie przyjęto, iż nastąpiła zmiana planu miejscowego, bowiem dokonano analizy rynku lokalnego miasta R., porównując transakcje sprzedaży działek o dopuszczalnej zabudowie zagrodowej, zgodnie z ustaleniami strefy E 14 E 3 w sektorze 28 ( miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego R., zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., Dz. Urzęd. Woj. [...] nr [...] poz. [...] i [...] ze zm.) oraz transakcje sprzedaży działek o przeznaczeniu UC/plan miejscowy uchwalony przez Radę Miasta w dniu [...]r. na mocy uchwały Nr [...], Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...]). Tymczasem jak wynika zarówno z motywów organu I instancji, jak i adnotacji organu, znajdującej się w aktach postępowania administracji, plan miejscowy z [...]r. utracił moc z dniem [...]r., co wynika z normy, zawartej w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to zaś, że w niniejszej sprawie zbyta nieruchomość położona jest na terenie, dla którego uchwalono plan miejscowy ( uchwała weszła w życie z dniem [...]r., a poprzedni plan utracił moc z dniem [...] r.), a nie na terenie, objętym zmianą planu. Zatem wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu z [...] r. należało w istocie określić przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej użytkowanie, a nie – przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, określonym w planie, który utracił moc z dniem [...]r. Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych wyników oględzin nieruchomości, przeprowadzonych przez biegłego w dniu [...]r. oraz oględzin organu I instancji z dnia [...]r., zbyta działka była niezabudowana, nieogrodzona, porośnięta trawą, przylegając [...] – metrowym bokiem do nieutwardzonej drogi ul. [...] ( zjazd z głównej drogi – ulicy [...]). W sąsiedztwie usytuowane były budynki mieszkalne. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów nr jednostki rejestrowej [...] obręb L. k.m. [...], działka ta stanowiła zaś teren R IV B ( obszar [...] ha i teren DR ( obszar [...] ha ). Zdaniem sądu administracyjnego, faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, w sytuacji braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy ), nie dawał podstaw do wyceny tejże działki jako budowlanej dla uwzględnienia jej wartości "początkowej". Co więcej, nawet plan miejscowy z [...]r. przewidywał dla zabudowy zagrodowej minimalną powierzchnię działki o współczynniku [...], wynoszącą [...] m2, podczas gdy przedmiotowa działka nr [...], ma łączną powierzchnię [...] m2. W konsekwencji, przyjąć należy, iż skoro rzeczoznawca posługując się metodą par porównawczych, uwzględnił transakcje sprzedaży działek z terenu R. w okresie od [...]r. do [...]r., dla których dopuszczalna była zabudowa zagrodowa, to w żadnym wypadku nie było możliwe przyjęcie, iż doszło w ten sposób do zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu z [...] r. Nie powinno bowiem budzić żadnej wątpliwości, iż tereny budowlane w obrocie rynkowym posiadają wyższą wartość, niż grunty rolne, nieprzeznaczone pod zabudowę. Tak więc, gdyby skarżący zbyli przedmiotową nieruchomość przed wejściem w życie planu miejscowego z [...] r., uwzględniając jej ówczesną wartość rynkową, jest mało prawdopodobne, aby mogli uzyskać z tego tytułu cenę, kształtującą się dla nieruchomości budowlanych, czy też nawet rolnych z dopuszczoną zabudową. Zdaniem sądu administracyjnego, brak też podstaw do negowania rzetelności operatu szacunkowego, gdy idzie o ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia na cele komercyjne ( obiekty handlowe powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży ) zgodnie z planem miejscowym z [...] r. Jak wyjaśnił rzeczoznawca w opinii uzupełniającej z dnia [...]r., dokonał on analizy kilkudziesięciu transakcji, a następnie szczegółowo przeanalizował [...] transakcji ( z okresu [...]r. – [...]r.), z których wybrał [...] transakcje, na podstawie których określił następnie wartość nieruchomości. Jak wyjaśnił biegły, każda z analizowanych [...] transakcji, miała cenę wyższą niż [...] zł/m2, którą skarżący uzyskali ze sprzedaży nieruchomości. Nadto, rzeczoznawca dokonał korekty cen ze względu na cechy różniące nieruchomości, m.in. infrastrukturę techniczną. Wbrew zarzutom skargi, rzeczoznawca uwzględnił też fakt obciążenia zbytej działki służebnością drogową. Co więcej, zauważyć przyjdzie, iż obie te kwestie, a więc brak utwardzonej drogi dojazdowej, jak i obciążenie drogą konieczną, mają znaczenie zarówno dla wysokości ceny sprzedaży po uchwaleniu planu, jak przed tą datą . Nie sposób więc z tych samych powodów wskazywać na zaniżenie wartości "początkowej", jak i zawyżenie wartości po uchwaleniu planu miejscowego. Są bowiem współczynniki wpływające identycznie na ceny rynkowe. Zdaniem sądu administracyjnego, nie wydaje się, aby brak urządzonej drogi, miał znaczenie dla budowy obiektu wielkopowierzchniowego, bowiem wymaga to z reguły i tak budowy dróg wewnętrznych, zaś niewątpliwie przedmiotowa działka przylega do drogi publicznej. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż zgodnie z § 50 ust. 2 cyt. rozp. RM, przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości na użytek opłaty planistycznej przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości. Stąd też wbrew zarzutom skargi, prawidłowo rzeczoznawca majątkowy uwzględnił stan nieruchomości na dzień [...]r., a jej wartość na dzień [...]r. jako datę zbycia. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 150 ust. 2; art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą ustalenia opłaty planistycznej nieruchomości, która może być przedmiotem obrotu, jest jej wartość rynkowa przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje zaś rzeczoznawca majątkowy ( art. 154 ust. 1 ugn.). Stąd też brak podstaw prawnych, aby określenie opłaty planistycznej nastąpiło przy uwzględnieniu ceny sprzedaży danej nieruchomości, czego domagali się skarżący. Zatem prawidłowo rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkowej zbytej działki, uwzględniając ceny transakcyjne, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie domagali się też powołania innego rzeczoznawcy, stąd też chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa. Wreszcie, organy administracji nie naruszyły konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, skoro ustalenie wysokości opłaty planistycznej nastąpiło na podstawie ustawy, zaś stawkę procentową określono w akcie prawa miejscowego. Reasumując, o ile rzeczoznawca majątkowy błędnie określił wartość przedmiotowej nieruchomości jako przeznaczonej pod zabudowę zagrodową, w sytuacji, gdy obecnie obowiązujący plan miejscowy, zgodnie z którym jest to teren komercyjny, wszedł w życie z dniem [...]r., zaś poprzedni plan utracił ważność z dniem [...]r., to w ten sposób mogło nastąpić jedynie zawyżenie wartości nieruchomości rolnej przed uchwaleniem tego planu. Brak zaś podstaw prawnych do kwestionowania ustalenia wartości zbytej działki według cen rynkowych, przy zastosowaniu metody porównania parami, a nie przy uwzględnieniu ceny uzyskanej faktycznie przez skarżących. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.