II SA/Gl 324/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. A.- T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. działający jako organ I instancji ustalił na wniosek Wójta Gminy P. lokalizację drogi gminnej w miejscowości P. na działkach ewidencyjnych oznaczonych przed podziałem nieruchomości numerami : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz po podziale nieruchomości numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzją tą Starosta zatwierdził także projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki : - nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. A.-T., Z. T., M. T. i S. T. na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. C. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Z. S. i W. S. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. C. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. R. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. R. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność H. S. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Z. S. i B. S. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Z. S. i B. S. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność H. M. i J. M. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. R. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha; - nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność B. K. i J. K. na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W decyzji tej Starosta K. stwierdził ponadto, że stanowi ona podstawę dokonania wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości. Określił termin wydania nieruchomości na 30 dni od dnia, kiedy jego decyzja stanie się ostateczna. Ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii wskazując, że projektowana droga należy do kategorii dróg gminnych i stanowić będzie przedłużenie drogi gminnej [...] oraz leżeć w ciągu drogi gminnej [...]. Określił też linie rozgraniczające teren inwestycji wskazując, że stanowią je linie podziału nieruchomości wyznaczające pas drogowy o szerokości 10 m. Organ I instancji ustalił także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska wskazując, że inwestor winien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie wód z powierzchni utwardzonych narażonych na zanieczyszczenia do wód lub ziemi, a ponadto winien budując drogę realizować środki łagodzące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Zobowiązał także inwestora, z uwagi na położenie terenu na archeologicznym obszarze dawnego osadnictwa, do prowadzenia prac ziemnych pod nadzorem archeologicznym. Wreszcie Starosta określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wskazując, że inwestycja nie może pozbawiać dostępu do drogi publicznej, pozbawiać możliwości korzystania z infrastruktury technicznej, powodować uciążliwości wywoływanych przez hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W projekcie budowlanym inwestor winien zaś zastosować rozwiązania techniczne, które w maksymalnym stopniu ograniczą lub wyeliminują oddziaływanie drogi na środowisko i zdrowie ludzi. Opisana decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. zwanej dalej - specustawą ) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] r. otrzymał wniosek zarządcy drogi Wójta Gminy P. o wydanie w trybie przepisów specustawy decyzji lokalizacyjnej drogi gminnej przebiegającej po opisanych wyżej nieruchomościach gruntowych, ze wskazaniem że budowa ma zapewnić dostęp do drogi publicznej ośrodkom wypoczynkowym, w tym harcerskim, znajdującym się nad rzeką [...]. Do wniosku zostały dołączone dokumenty wskazane w art. 5 ust. 1 specustawy. W oparciu o przepis art. 5 ust. 5 tej ustawy w Urzędzie Gminy P. wywieszone zostało obwieszczenie informujące o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ogłoszenie tej treści ukazało się także w prasie lokalnej ( w [...] z dnia [...] r.) oraz zamieszczone w [...] Starostwa K. W wyznaczonym terminie do organu wpłynął wniosek J. A.-T. oraz Z., M. i S. T. współwłaścicieli działki nr [...], w którym nie wyrazili oni zgody na wnioskowany przebieg drogi. Ponadto zarzucili, że nieruchomości, do których ma być doprowadzona sporna droga posiadają dostęp do drogi publicznej oraz zaproponowali jej inny przebieg przez ich nieruchomość. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów organ przyznał, że w wyniku decyzji lokalizacyjnej działka nr [...] zostanie przecięta na dwie części drogą publiczną. Spowoduje to, że dostęp do rzeki z działki oznaczonej po podziale nr [...] będzie możliwy wyłącznie przez projektowaną drogę, a nie bezpośrednio. Starosta wskazał też, że przez działkę nr [...] przebiegała w miejscu lokalizowanej drogi, jako jedyny dojazd, droga prowadząca do ośrodków wypoczynkowych, od czasu ich powstania. Droga ta posiadała asfaltową jezdnię oraz uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Została też uwidoczniona na mapie do celów projektowych z [...] r. Projektowany pas drogowy rezerwowany był również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P., który utracił moc z dniem [...] r. Wskazany przebieg drogi przewidziano też w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przyjętego uchwałą z dnia [...] r., Nr [...]. Wreszcie organ podał, że ośrodki wypoczynkowe, do których będzie prowadzić projektowana droga, nie posiadają alternatywnego dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do innego przebiegu projektowanej drogi proponowanego przez współwłaścicieli nieruchomości Starosta podał, że wariant północno-wschodniego obejścia ich działki byłby niekorzystny tak ze względów ekonomicznych, jak i z uwagi na istniejące już zagospodarowanie terenu. Proponowana trasa byłaby bowiem znacznie dłuższa oraz musiałaby zostać wykonana w szczególnie skomplikowanych warunkach terenowo – gruntowych. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. A.-T. oraz Z. T. Zarzucili, że decyzja organu I instancji została obarczona wadami formalnymi, jak i merytorycznymi. Rozwijając te zarzuty podnieśli, że zamieszczona w załączniku do decyzji mapa na której zostały naniesione linie rozgraniczające teren inwestycji została sporządzona w skali 1:2000, a stosownie do art. 5 ust. 1 specustawy powinna być sporządzona w skali 1:5000. Organ I instancji naruszył także przepis art. 2 ust. 2 specustawy zgodnie, z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi winna zostać wydana w terminie 3 miesięcy od złożenia wniosku, zaskarżona decyzja została zaś wydana 2 dni po upływie terminu. Wśród zarzutów merytorycznych odwołujący się podnieśli argumenty związane z konstytucyjną i ustawową ochroną przysługującego im prawa własności wskazując, że odjęcie, czy ograniczenie prawa własności winno następować w sytuacjach wyjątkowych, gdy w inny sposób nie można zrealizować celu publicznego. Cele te powinny być ponadto realizowane w sposób najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości. Tymczasem zatwierdzony projekt podziału nieruchomości ingeruje w ich prawo własności w sposób dla nich najbardziej dotkliwy. W wyniku podziału ich działka została bowiem podzielona przez środek i tworzy dwie nieruchomości. Wskazali, że argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty dotyczące zaproponowanego przez nich alternatywnego wariantu przebiegu drogi mają charakter dowolny i nie zostały oparte żadnymi wyliczeniami, czy ekspertyzami. Gdyby nawet ten wariant okazał się faktycznie trudniejszy i droższy to i tak uciążliwości te byłyby daleko mniejsze niż ich uszczerbek powstały w wyniku zaskarżonej decyzji. Za bałamutny i bezwartościowy uznali oni argument organu o zgodności lokalizacji drogi z nieobowiązującym już planem miejscowym oraz obowiązującym studium, bowiem zgodnie z art. 10 specustawy w sprawach lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W ich ocenie przepis ten oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość ustalenia przebiegu dróg w sposób odmienny niż w planach zagospodarowania przestrzennego, po to aby zapewnić najdalej idącą ochronę prawa własności. Zdaniem odwołujących się kwestionowana przez nich decyzja winna zostać oceniona także pod kątem przepisów zamieszczonych w rozdziale 3 specustawy. W szczególności art. 23 tej ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te zaś, a w szczególności jej art. 114 nakazują by pozbawienie prawa własności poprzedzone było rokowaniami zmierzającymi do nabycia terenu niezbędnego do realizacji inwestycji celu publicznego i dopiero negatywny wynik tych rokowań uprawnia organ do wydania decyzji wywłaszczeniowej. W postępowaniu toczącym się przed Starostą rokowania takie nie były jednak prowadzone. Dodatkowo odwołujący się podnieśli, że w uzasadnieniu decyzji zawarto szereg informacji niezgodnych z prawdą. Wskazano w nim bowiem, że przedmiotowa droga ma prowadzić do wielu ośrodków wypoczynkowych, które nie mają dostępu do drogi publicznej. W rzeczywistości zaś istnieje tylko jeden ośrodek harcerski i posiada dostęp do drogi publicznej tyle, że dalszy i mniej wygodny. Tego rodzaju przekłamania świadczą więc o próbie wprowadzenia w błąd organów analizujących treść decyzji oraz rodzą wątpliwości, czy decyzja ta spełnia kryteria celu publicznego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając ją za zgodną z przepisami prawa, a w szczególności z regulacjami zawartymi w specustawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie ustosunkował się do zarzutów odwołania uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności niezasadny był, w jego ocenie zarzut sporządzenia załącznika do decyzji Starosty K. w niewłaściwej skali. Przepis ustawy wymaga bowiem aby mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi była sporządzona w skali co najmniej 1:5000, a zatem mapa sporządzona w skali 1:2000 spełnia te wymogi. Za słuszny Wojewoda uznał zarzut wydania decyzji w terminie przekraczającym 3 miesiące od złożenia wniosku. Zauważył jednak, że termin przewidziany w art. 2 ust. 2 specustawy ma charakter instrukcyjny, a zatem jego przekroczenie nie powoduje, że organ nie może wydać już decyzji. W kwestii żądania zmiany przebiegu drogi po działce nr [...] Wojewoda podzielił stanowisko i argumentację Starosty. Za słuszne uznał także argumenty Wójta Gminy P., że wariant przebiegu projektowanej drogi po północno-wschodnich obrzeżach działki odwołujących się jest niekorzystny zarówno ze względów ekonomicznych, jak i z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu. Za takim przebiegiem drogi przemawia też interes znacznej liczby mieszkańców Gminy P., którym zapewni ona łączność komunikacyjną terenów już zainwestowanych z terenami pozbawionymi takiej łączności. Kupując nieruchomość skarżący musieli się zaś liczyć z ustaleniami dopuszczalnego zagospodarowania terenu, jaki mógł wynikać z ustaleń najpierw planu miejscowego, a obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Wojewoda podał także, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Tym samym ani Starosta ani organ odwoławczy nie mają prawnych możliwości ingerowania w poszczególne warianty przebiegu drogi oraz badania kosztów i ekonomiki takich przedsięwzięć. Organy te nie mogą także oceniać zaplanowanych przez inwestora rozwiązań projektowych oraz badać je pod względem poniesionych kosztów na ich realizację. W kwestii zarzutu dotyczącego braku rokowań poprzedzających wydanie decyzji lokalizacyjnej organ stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości wydzielone liniami zatwierdzającymi teren lokalizacji drogi stają się z mocy prawa, w tym konkretnym przypadku, własnością gminy z dniem w którym decyzja o ustaleniu drogi stanie się decyzją ostateczną. Z treści zatem tego przepisu nie wynika, aby na etapie lokalizacji drogi miała zastosowanie instytucja rokowań. Zdaniem Wojewody planowana droga spełnia także kryteria inwestycji celu publicznego. Stanowić ona będzie bowiem przedłużenie istniejącej już drogi gminnej [...] i jest zlokalizowana w ciągu drogi [...]. Tym samym droga ta uzupełni istniejącą gminną sieć drogową służącą miejscowym potrzebom w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), do której odwołuje się specustawa. Inwestycja ta jest także inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). Skargę na tę decyzję wniosła J. A. – T. zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego, a to : art. 5 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 7 oraz art. 10 specustawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 36 oraz art. 11 w związku z art. 107 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty K. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty podniesione w odwołaniu, a dotyczące : - wydania decyzji przez Starostę K. z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 2 ust. 2 specustawy; - przeprowadzenia planowanej drogi przez środek nieruchomości, mimo technicznych możliwości jej poprowadzenia po jej obrzeżach, czym naruszono przepisy chroniące prawo własności; - nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej rokowań przewidzianych w art. 114 u.g.n; - naruszenie dyspozycji art. 10 specustawy poprzez powołanie się na przepisy nieobowiązującego planu miejscowego i ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Odnosząc się do argumentacji Wojewody wskazującego, że przekroczenie terminu 3 miesięcy ustalonego przepisem art. 2 ust. 2 specustawy nie pozbawia organu możliwości wydania decyzji, skarżąca zarzuciła, że zgodnie z art. 36 k.p.a. organ winien o tym zawiadomić strony postępowania, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji przeczą zasadzie prawdy obiektywnej nakazującej, w jej ocenie, załatwianie spraw z uwzględnieniem interesu publicznego oraz słusznego interesu stron. Powołując się na interes publiczny zaskarżone decyzje bowiem w radykalny sposób ingerują w prawo własności, któremu przysługuje najdalej idąca ochrona prawna. Zdaniem skarżącej przepisy specustawy wprowadzają uproszczony tryb wywłaszczania nieruchomości wówczas, gdy priorytetowego celu publicznego nie sposób zrealizować w trybie zwykłym. Tym samym planowana droga winna mieć wyjątkowe znaczenie dla układu komunikacyjnego gminy, do tego stopnia, że brak jej realizacji w przyśpieszonym trybie naruszy podstawowy interes publiczny. W kwestionowanym postępowaniu brak jest jednak takich przesłanek, bowiem projektowana droga nie zapewnia dostępu do ośrodków wypoczynkowych, w tym harcerskich, gdyż ośrodki takie nie istnieją. Funkcjonował w okolicy, co prawda ośrodek harcerski, ale od lat jest on nieczynny. Zatem realizacja drogi miałaby służyć prorozwojowej polityce gminy, nie zaś zabezpieczeniu istniejącego i ważnego interesu społecznego. W tym kontekście nie do przyjęcia jest także stanowisko Wojewody o braku podstaw do orzekania o racjonalności, czy słuszności wniosku gminy. Konsekwencją takiego stanowiska jest przyznanie gminie prawa orzekania we własnej sprawie. Aby uniknąć takiej sytuacji ustawodawca postawił jednak gminę w roli wnioskodawcy, zaś starostę w roli organu I instancji. Tym samym starosta jest władny i zobowiązany do dokonania oceny czy wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki do wydania decyzji w trybie szczególnym. Inne rozumienie uprawnień orzekających w sprawie organów zaprzeczałoby podstawowym zasadom postępowania administracyjnego i kłóciło się z instytucją kontroli instancyjnej. Stanowisko zajęte przez Wojewodę dowodzi, zatem, że błędnie utożsamił on kontrolę w zakresie ekonomii i rozwiązań technicznych z kontrolą w zakresie przeszkód prawnych. Dodatkowo skarżąca podniosła także, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 specustawy decyzja nie zawiera powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi. W szczególności nie będzie ona stanowić przedłużenia drogi gminnej [...], albowiem ta nie dochodzi do jej działki, gdyż jest przedzielona rowem melioracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty podniesione przez skarżącą nie wnoszą żadnych nowych elementów i okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania Gmina P. odnosząc się do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dodatkowo podała, że z drogi biegnącej przez działkę skarżącej przez dziesięciolecia korzystali posiadacze gruntów rolnych w liczbie przekraczającej 100 osób, jak również Związek Harcerstwa Polskiego. Ten ostatni posiada w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodek harcerski, w którym prowadzone są zarówno letnie turnusy dla harcerzy, jak i biwaki. W sąsiedztwie był położony także ośrodek wypoczynkowy Zakładu Energetycznego, który został przekazany ZHP. Gmina wskazała także, że jednostronne działania podjęte przez nowych właścicieli nieruchomości uniemożliwiły korzystanie z drogi biegnącej przez ich działkę i to właśnie skargi zdesperowanych właścicieli działek doprowadziły gminę do podjęcia działań mających na celu umożliwienie dojazdu do odciętych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a tylko w takim wypadku podlegała ona uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego i procesowego, które obowiązywały w dacie wydawania tego aktu. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej – p.p.s.a.) sąd rozstrzyga też w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu należy wskazać, że został on oparty na przepisach ustawy, która ma charakter specjalny, a jej działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie ( do 31 grudnia 2007 r. w pierwotnej wersji specustawy, następnie wg wersji obowiązującej w dacie orzekania do 31 grudnia 2013., a wg wersji aktualnie obowiązującej do 31 grudnia 2020 r.). Celem specustawy, która jak wskazano ma w dalszym ciągu charakter epizodyczny, jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W jej pierwotnej wersji ustawa ta dotyczyła jedynie budowy dróg krajowych oraz dróg w miastach na prawach powiatu finansowanych z budżetu tych miast, jednak na mocy przepisów ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) z dniem 16 grudnia 2006 r. jej działanie zostało rozciągnięte na wszystkie drogi publiczne. Wskazać wreszcie należy, że zastosowane w sprawie przepisy zamieszczone w rozdziale 2 specustawy regulujące postępowanie w zakresie lokalizacji dróg zostały uchylone z dniem 10 września 2008 r. na mocy art. 1 pkt 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154, poz. 958). W miejsce uchylonego rozdziału 2 art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził do specustawy rozdział 2a regulujący w sposób odmienny niż dotychczas postępowanie poprzedzające rozpoczęcie drogowych robót budowlanych. Na mocy tej nowelizacji w miejscu dotychczasowych decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, aktualnie zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) są wydawane decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy wreszcie dodać, że na mocy art. 1 pkt 13 i pkt 14 ustawy zmieniającej uchylone zostały także przepisy art. 24 i art. 28 – art. 30 zamieszczone w rozdziale 4 specustawy, które regulowały kwestie dotyczące pozwoleń na budowę dróg i przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury drogowej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd nie wydaje się już tym samym decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a następnie decyzji o pozwoleniu na jej budowę, a w miejsce tych dwóch decyzji wydawana jest tylko decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 43 ust. 1 specustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzje o pozwoleniu na budowę drogi wydane na podstawie tej ustawy pozostają w mocy. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z wniosku zarządcy drogi Wójta Gminy P. Wniosek ten nie został zaopiniowany przez Zarząd Województwa [...] oraz Zarząd Powiatu K. W aktach sprawy znajdują się jednak potwierdzone za zgodność kopie pism z dnia [...] r. wraz dowodami ich doręczenia, skierowanych przez zarządcę drogi do tych organów. W tej sytuacji w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 3 ust. 2 specustawy stanowiący, że niewydanie opinii przez te organy w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. W przypadku niewydania przez organy wykonawcze samorządu terytorialnego opinii w sprawie projektu lokalizacji drogi w terminie przewidzianym tym przepisem, należy zatem przyjąć domniemanie, iż organy te nie mają żadnych zastrzeżeń do składanego wniosku i w pełni akceptują jego założenia. Złożony przez Wójta Gminy P. wniosek spełniał także wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 specustawy. W szczególności zgodzić należy się z Wojewodą, że dołączona do wniosku mapa w skali 1:2000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi odpowiada wymogom określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1 specustawy. Do wniosku stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. g specustawy została także dołączona opinia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Decyzja Starosty K. z dnia [...] r. zawierała też wszystkie niezbędne elementy wskazane w przepisie art. 7 ust. 1 specustawy. W ocenie Sądu pozbawiony podstaw był zarzut skargi, że decyzja ta narusza regulację zamieszczoną w art. 7 ust. 1 pkt 1 specustawy poprzez brak wskazania powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Jak wynika z punktu 3 decyzji organu I instancji planowana droga stanowić ma bowiem przedłużenie drogi gminnej [...] i leżeć będzie w ciągu drogi [...].Powyższe znajduje także potwierdzenie w dołączonych do wniosku zarządcy drogi załącznikach mapowych. Istniejący zaś rów melioracyjny położony przy granicy działki skarżącej nie mógł stanowić argumentu przemawiającego za brakiem powiązania projektowanej drogi z drogą gminną [...]. W tej kwestii dodać też należy, że przebieg planowanej drogi inwestor pozytywnie uzgodnił ze [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Za nieuzasadniony należy uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 10 specustawy wyłączającego stosowanie w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu powołanie się w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji na zapisy nieobowiązującego planu miejscowego Gminy P. oraz ustalenia zawarte w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nie stanowiło naruszenia tego przepisu. Przepis art. 10 specustawy ( któremu aktualnie odpowiada jej art. 11i ust. 2) zezwalał bowiem organom na wydanie decyzji o lokalizacji dróg publicznych z pominięciem regulacji przewidzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wydanych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Wyłączenie stosowania tych regulacji prawnych nie oznacza jednak zakazu powoływania się zarówno organ wnioskujący o wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak i organy wydające taką decyzję, na zgodność przebiegu projektowanej drogi z tymi przepisami, czy innymi aktami administracyjnymi wydanymi na ich podstawie. W szczególności zaś powołanie się na okoliczność, że grunty po których ma biec planowana droga były rezerwowane pod tę inwestycję w nieobowiązującym już planie miejscowym czy wskazanie, że przebieg planowanej drogi jest zgodny z ustaleniami studium należy uznać, za istotny argument przemawiający za taką a nie inną jej lokalizacją. W tej kwestii przywołać należy też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/05 [w:] OTK-A 2006/62 w świetle którego "wyłączenie stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) nie zwalnia decydentów od troski o należyte przestrzeganie i kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce oraz roztropnej troski o interesy lokalne, ale uwalnia od typowych procedur, które mogłyby uniemożliwiać i paraliżować podejmowanie decyzji w zakresie lokalizacji dróg i pozwoleń budowlanych". Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy częściowo zgodzić się z poglądem skarżącej kwestionującej stanowisko Wojewody, który uznał, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 [w:] LEX nr 338845. W orzeczeniu tym sformułowany został pogląd, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji". Zdaniem składu orzekającego nie można podzielić w całości takiej wykładni przepisów specustawy. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że przepis art. 4 tej ustawy ( aktualnie odpowiada mu przepis art. 11c) nakazywał stosować do postępowań w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Konstrukcja przepisów specustawy wskazuje, że uregulowane nią postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej toczyło się z wniosku zarządcy drogi, co powodowało związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy zaś winne były ocenić kompletność takiego wniosku oraz ustalić czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami specustawy. Związanie wnioskiem zarządcy drogi nie oznaczało jednak, że orzekający w sprawie organ mógł go jedynie uwzględnić w całości wydając decyzję lokalizacyjną zgodną z wnioskiem, bądź odmówić wydania takiej decyzji. Orzekający w przedmiotowej sprawie organ I instancji mógł bowiem taki wniosek uwzględnić tylko w części i odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji drogi w pozostałej części. Podobnie organ odwoławczy był władny uchylić decyzję lokalizacyjną bądź stwierdzić jej nieważność w przypadku stwierdzenia, że była ona dotknięta wadą, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ ten ( podobnie jak i sąd administracyjny ) nie mógł uchylić takiej decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą była dotknięta tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki ( art. 9 ust. 3 specustawy). Zauważyć wreszcie należy, że przepisy specustawy nie pozbawiły organu I instancji, jak i organu odwoławczego uprawnień dotyczących możliwości występowania do wnioskodawcy o ustosunkowanie się do uwag zgłaszanych przez inne strony postępowania oraz nie zwolniły go z obowiązku kierowania się zasadą prawdy obiektywnej. Okoliczność, że zarówno Starosta K., jak i Wojewoda [...] nie byli uprawnieni do dokonania zmiany trasy przebiegu projektowanej drogi, nie oznaczała tym samym braku jakiejkolwiek możliwości dokonania takiej korekty w toku postępowania. Korekty takiej mógł bowiem dokonać wnioskodawca, oczywiście po przedłożeniu dokumentów wymaganych przepisami specustawy. Zgodnie z art. 6 specustawy organy wydające decyzję nie mogły jednak uzależniać ustalenia lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Różnica w stanowiskach zajętych w omawianej kwestii przez Sąd i organ II instancji nie pociąga jednak za sobą konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem różnica ta nie miała w ostatecznym efekcie wpływu na wynik sprawy. Zauważyć należy, że Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji zajął w kwestii korekty lokalizacji projektowanej drogi stanowisko niejednoznaczne. Z jednej bowiem strony wskazał, co zasadnie zarzuciła mu skarżąca, że ani on, ani Starosta nie mieli możliwości prawnej ingerencji w poszczególne warianty przebiegu drogi, z drugiej zaś strony obszernie i szczegółowo przedstawił argumenty przemawiające za prawidłowością dokonanego przez inwestora wyboru wariantu przebiegu projektowanej drogi przez działkę skarżącej. Główne argumenty Wojewody przemawiające za decyzją ustalającą przebieg drogi przez działkę skarżącej po trasie poprzednio istniejącej drogi zostały już wyżej omówione i zdaniem Sądu należy je podzielić. Dodać w tym miejscu jedynie trzeba, że powstałe po podziale nieruchomości działki nr [...], są na tyle duże, że mogą być zagospodarowane w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem, jak się wydaje, nie miała tutaj miejsca sytuacja, o jakiej mowa w art. 113 ust. 3 u.g.n. Pozbawiony podstaw prawnych był także zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 114 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy. Przywołany art. 114 ust. 1 u.g.n. nakazuje poprzedzić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami o nabycie w drodze umowy prawa do nieruchomości. W trakcie tych rokowań może zostać zaoferowana nieruchomość zamienna. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu w przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania takie przeprowadzają organy wykonawcze tej jednostki. Art. 23 specustawy nakazuje natomiast stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy noszącym tytuł "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 zamieszczonym w tym rozdziale specustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stanowiącymi linie podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Tym samym nie ulega wątpliwości, że tryb w jakim dochodzi do wywłaszczenia praw do nieruchomości przysługujących ich dotychczasowym właścicielom został uregulowany w specustawie w sposób odmienny niż w u.g.n. W postępowaniu w sprawie lokalizacji drogi publicznej, w szczególności nie wydawało się decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem nie było potrzeby poprzedzenia wszczęcia postępowania w sprawie rokowaniami dotyczącymi nabycia w drodze umowy prawa własności gruntu wskazanego we wniosku zarządcy drogi. Powyższy zarzut, biorąc pod uwagę treść znajdujących się w aktach sprawy pism skarżącej i jej małżonka, jest także dla Sądu niezrozumiały, bowiem skarżąca przez cały czas trwania postępowania w sposób zdecydowany sprzeciwiała się pozbawienia jej prawa współwłasności pasa gruntu przewidzianego pod planowaną drogę, a co zatem idzie nie mogła przystać na zbycie tego prawa w drodze umowy. Rokowania zaś przewidziane w art. 114 u.g.n. nie mogły dotyczyć innego przebiegu projektowanej drogi po działce skarżącej. Możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną przewiduje wreszcie także art. 131 u.g.n., który ma zastosowanie w sprawach ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie przepisów specustawy. Sąd nie podzielił także, z przyczyn wskazanych przez organ II instancji, poglądu skarżącej dotyczącego skutków uchybienia przewidzianego art. 2 ust. 2 specustawy terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej przez Starostę K. Pozbawiony podstaw był także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Wojewoda [...] w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał zgodną z przepisami prawa decyzję. W kwestii zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania przyjdzie stwierdzić, że postępowanie administracyjne uregulowane przepisami specustawy charakteryzuje się, jak już wyżej wskazano, odstępstwami od regulacji zamieszczonych w k.p.a. W szczególności strony zawiadamia się o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń i ogłoszenia prasowego ( art. 6 ust. 5 specustawy). W tym samym trybie organy obu instancji zawiadamiają pozostałe strony, poza wnioskodawcą, o wydaniu decyzji lokalizacyjnej ( art. 7 ust. 2 i ust. 4 specustawy ) oraz wysyłają jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe ograniczenie dotyczące stosowania w kontrolowanym postępowaniu zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem skierowała do organu swoje zastrzeżenia dotyczące złożonego wniosku, skorzystała także w ustawowym terminie z prawa wniesienia odwołania do organu II instancji. Ze wskazanych już wyżej względów Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy zamieszczonej w art. 7 k.p.a. zasady wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z tych samych przyczyn nie można zaakceptować również zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Zdaniem Sądu uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają także wymogi wynikające z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. su.