II SA/Gl 325/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi J. D. i A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w drodze przetargu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. zatytułowanym "Wykaz Nr [...]" Prezydent Miasta B. podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości zabudowanej przeznaczonej do sprzedaży wskazując, iż nieruchomość położona przy ul. [...] składa się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu "fińskiego" i budynku gospodarczego. Prezydent Miasta B. wskazał też cenę nieruchomości: [...] zł, podał, iż nieruchomość zostanie zbyta w drodze przetargu, wskazał też termin w jakim mogą składać wnioski osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Wykaz wskazywał jako podstawę prawną jego wydania art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. tj. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Od ogłoszonego wykazu, określonego przez strony mianem "decyzji", pismem z dnia [...]r. złożyli odwołanie J. i A. D. W odwołaniu wnieśli o wykreślenie z listy informacyjnej oraz załącznika pozycji dotyczącej budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazali, iż jako wieloletni użytkownicy terenu zwrócili się o pomoc w zalegalizowaniu dalszej dzierżawy jednak na pismo to nie uzyskali odpowiedzi. Podnieśli nadto, że rzekomy budynek mieszkalny w rzeczywistości nie spełnia kryteriów dla takich obiektów. Nadto w wykazie nie wspomniano, iż budynek ów znajduje się na działce zagospodarowanej przez strony szklarnią ogrodową oraz parkiem dendrologicznym, który to teren w przeszłości dzierżawili i chcieliby dzierżawić nadal. W konsekwencji niedopuszczalnym jest, zdaniem stron, wystawienie do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości o nieuregulowanym statusie. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez J. i A. D. odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż sprawa będąca przedmiotem odwołania nie jest sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Przywołując obszernie dorobek doktryny i judykatury Kolegium podniosło bowiem, iż podstawy prawnej do wydania decyzji nie wolno domniemywać, a żaden przepis nie przewiduje sporządzenia i ogłoszenia przedmiotowego wykazu w formie decyzji administracyjnej. Sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawa nieruchomości są czynnościami cywilnoprawnymi regulowanymi przepisami kodeksu cywilnego, a tym samym wykaz stanowi jedynie czynność materialno-techniczną poprzedzającą zawarcie umowy. Pismem z dnia [...]r. J. i A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się z uznaniem, iż złożone przez nich odwołanie było niedopuszczalne. Ich zdaniem teza ta sprzeczna jest bowiem z art. 2 Konstytucji RP. Nadto Prezydent Miasta B. zlekceważył fakt wpłacenia przez skarżących kwoty [...] zł za dalszą dzierżawę terenu pomimo, iż w przeszłości teren ten dzierżawili. Zdaniem skarżących budzi to wątpliwości wobec uczciwości zamiarów cyt. Władz Miasta, a podjęte działania organów w konsekwencji naruszają art. 18, 19, 20, 32, 87 Konstytucji RP i zmierzają do odebrania skarżącym dorobku ich życia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarło uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego adresata, a jedynie informuje, podając wykaz, do publicznej wiadomości jakie nieruchomości mogą zostać zbyte lub przekazane w drodze umowy cywilnoprawnej podając nadto m.in. oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości, powierzchnię nieruchomości, opis nieruchomości, informacje o przeznaczeniu do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę, cenę nieruchomości bądź wysokość stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego lub wysokość opłat z tytułu użytkowania, najmu lub dzierżawy, termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. Wykaz, o którym mowa, stanowi tym samym nie rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej lecz jedynie czynność materialno-techniczną poprzedzającą procedurę przetargową, a w jej finale zawarcie odnoszącej się do nieruchomości umowy cywilnoprawnej bądź poprzedzającą zawarcie umowy takiej z osobą, której przysługuje prawo pierwszeństwa. Stanowi bowiem wyraz wprowadzonej ustawą zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a jej naruszenie rodzi skutki przewidziane w art. 58 kodeksu cywilnego por. np. G. Bieniek /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2007, s. 216-217. Pozbawione prawnego uzasadnienia jest zatem czynione przez skarżących kwalifikowanie przedmiotowego wykazu jako decyzji administracyjnej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a. decyzję administracyjną wydaje bowiem się jedynie wówczas gdy organ administracji publicznej rozstrzyga co do istoty w całości lub części indywidualną sprawę administracyjną, co w przypadku pełniącego jedynie funkcję informacyjną wykazu niewątpliwie nie ma miejsca. Słusznie podnosi nadto w tej mierze Kolegium, iż podstawy do wydania decyzji nie można domniemywać, a ani art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też żaden inny przepis nie przewidują wydania wspomnianego wykazu w formie rozstrzygnięcia administracyjnego. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zobligowane było do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia środka odwoławczego na czynność nie stanowiącą ani decyzji ani postanowienia. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono odwołanie od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny przedłożonej sprawy. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające merytorycznie kwestionujących poprawność ogłoszonego wykazu zarzutów J. i A. D. Także i Sąd nie jest władny do zarzutów tych odnieść się, ich rozważenie nie należy bowiem do kognicji sądu administracyjnego. Ewentualne roszczenia skarżących związane z procedurą przetargową bądź zawartymi w jej wyniku umowami cywilnymi mogłyby być bowiem przez strony dochodzone jedynie w drodze postępowania przed sadami powszechnymi. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.