II SA/Gl 325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. I. i A. I. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. T. I. i A. I. zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni [...] m². Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących za przejęcie prawa własności wymienionej powyżej nieruchomości na rzecz Gminy L. z mocy prawa z dniem [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Wojewoda Śląski ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod drogę publiczną - gminną ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej w dniu [...]r. własność M.D. i J.D. w ustawowej wspólności. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie może być ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od [...]r. do dnia [...] r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Następnie, organ pierwszej instancji wskazał, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: - nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, - nieruchomość ta nie stanowiła w dniu [...]r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, - z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w okresie od dnia [...] r. do dnia [...]r. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek M.D. z dnia [...]r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², stwierdzając, że wymieniona wnioskodawczyni złożyła wniosek w ustawowym terminie. Dalej organ podał, że obecni wnioskujący o ustalenie odszkodowania - T. i A. I. nabyl. prawo własności przedmiotowej działki nr [...] na mocy aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] r. W związku z powyższym wnioskiem z dnia [...]r. zwrócili się o ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wezwał skarżących do udowodnienia, że przysługuje im prawo do spadku po zmarłej wnioskodawczyni M.D.. W odpowiedzi wnioskujący wyjaśnili, że sprawy spadkowe po wnioskodawczyni toczyły się bez ich udziału i zostały zakończone. W ocenie organu, T. i A. I. nie wykazali następstwa prawnego po wnioskodawczyni, co oznacza, że złożyli wniosek z uchybieniem terminu wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy. We wniesionym w terminie odwołaniu obecnie skarżący wyjaśnili, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu [...] r. stanowiła własność M.D. i J.D.. J.D. nie złożył wniosku o odszkodowanie ponieważ zmarł. Wniosek o wypłatę odszkodowania złożyła zatem w [...] r. M.D., jednak organ poinformował ją, że nie ma środków finansowych na wypłatę odszkodowania. Nie doczekawszy się wypłaty odszkodowania M.D. zmarła. Spadek po wyżej wymienionych właścicielach nabyli ich zstępni tj. A. I., J. D. oraz pozostali spadkobiercy. W związku z koniecznością ponoszenia kosztów związanych ze spadkiem J. D. darował swojej siostrze – A. I. swoją część spadku. W ten sposób A. I. stała się właścicielką [...] części wymienionej nieruchomości, którą następnie w całości darowała swojemu synowi – A. w dniu [...]r. Po uregulowaniu przez pozostałych spadkobierców kwestii nabycia [...] części nieruchomości, A. I. zakupił wymienioną część nieruchomości w dniu [...]r. Następnie, nieruchomość została włączona do majątku wspólnego małżonków T. I. i A. I.. W związku z powyższym skarżący wystąpili do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wskazując, że ówczesna właścicielka nieruchomości złożyła wniosek w terminie ustawowym - już w [...]r. Skarżący wskazali, że postępowanie wszczęte w [...] r. nie zostało zakończone, zatem nadal się toczy. Powołali się na treść art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazali, że zbycie prawa własności nieruchomości w toku postępowania powoduje, że jej nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy z mocy prawa bez potrzeby wydania w tej kwestii odrębnego aktu. Skoro, wniosek o odszkodowanie został złożony już w [...] r., a skarżący są następcami prawnymi wnioskodawczyni, to powinni brać udział w tym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz zacytował treść art. 73 ustawy oraz art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu przepisy prawa nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, bowiem jest to termin zawity co oznacza, że jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia roszczenia. Organ podniósł, że w dniu 11 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uchwale sygn. akt I OPS 3/09 stwierdził, że co do zasady uprawnionym jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., ale może nim być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako jej właściciel do księgi wieczystej. Organ drugiej instancji stwierdził, że taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda Śląski potwierdził przejęcie nieruchomości przez Gminę L. z mocy prawa decyzją wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 wymienionej powyżej ustawy, już w dniu 22 sierpnia 2003 r., czyli jeszcze przed złożeniem przez właścicielkę nieruchomości wniosku o odszkodowanie, co nastąpiło w dniu [...]r. W momencie, w którym małżonkowie I. uzyskali tytuł prawny do nieruchomości funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego potwierdzająca jej przejęcie przez podmiot publiczny - Gminę L.. Z zawartych umów cywilnych nie wynika zaś aby zostało im przekazane uprawnienie do odszkodowania. W ocenie organu w niniejszej sprawie art. 73 cytowanej ustawy nie daje podstaw do ustalenia uprawnienia skarżących do odszkodowania. Nie da się też wywieść takiego prawa z powołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze nie został dochowany termin, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Organ drugiej instancji podkreślił, że wnioskodawczyni nie dokonała żadnego rozporządzenia przedmiotową nieruchomością, a jej dalszy obrót - na skutek spadkobrania i zawieranych umów cywilnych - nastąpił po jej śmierci. W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Odnośnie obrazy przepisów proceduralnych wskazali, że naruszono art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu okoliczności oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący wskazali, że organ naruszył art. 30 § 4 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie stron jako następców prawnych do postępowania w sprawie dotyczącej praw dziedzicznych oraz art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie byli uprawnieni do uzyskania odszkodowania za nieruchomość jako następcy prawni zmarłej właścicielki. W uzasadnieniu skargi skarżący zawarli obszerny wywód na poparcie swojego stanowiska oraz przedłożyli stosowne dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrują sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący spowodować jej uchylenie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, należy zauważyć, że skarżący wiążą je przede wszystkim z brakiem dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz nie odniesieniem się do wszystkich podniesionych w odwołaniu okoliczności. W ocenie Sądu tak sformułowane zarzuty nie znajdują uzasadnienia, bowiem z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustosunkował się do wszelkich okoliczności podniesionych przez skarżących w odwołaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca przewidział możliwość ustalenia i wypłacenia odszkodowania uzależniając je m.in. od aktywności i staranności strony uprawnionej. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości strony zainteresowanej o swoje prawa, jest aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczyło istoty prawa do słusznego odszkodowania. Tym samym podnoszony w odwołaniu zarzut skarżących dotyczący nie podejmowania działań przez organy, a w konsekwencji nie dopełnienia obowiązków służbowych nie znajduje uzasadnienia. Niemniej jednak nie jest rzeczą sądu administracyjnego aby badać zasadność zarzutów formułowanych na podstawie Kodeksu karnego. Sąd nie podziela także zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego z następujących względów: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a wśród nich przepis art. 73 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania jest złożenie przez osobę uprawnioną wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie przez właściciela, tj. w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]. Określił również, że w przypadku niezłożenia wniosku w tym terminie, po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Nie budzi żadnych wątpliwości, że termin dochodzenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności ma charakter terminu zawitego prawa materialnego. Nie może być więc przywrócony, nawet jeżeli uchybienie nie było zawinione przez stronę i było spowodowane brakiem wiedzy prawnej. W konsekwencji złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 549/17; z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3001/15; czy z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2279/15 – pub. CBOSA). Prawidłowo zatem ustaliły organy, że w niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek dopiero w dniu [...]r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że z mocy ustawy roszczenie o odszkodowanie wygasło, a obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują możliwości przywrócenia tego terminu. Z drugiej jednak strony skarżący w toku postępowania wykazywali, że są następcami prawnymi wnioskodawczyni M.D., która złożyła wniosek w dniu [...] r., a zatem w terminie określonym ustawą. Argumentacji takiej jednak w oparciu o akta sprawy i zgromadzone dowody nie sposób uznać za uprawnioną. Faktem jest, że skarżący wnieśli o odszkodowanie nieruchomości należącej do wnioskodawczyni. Z akt nie wynika jednak by byli jej spadkobiercami. Nie uczestniczyli w postępowaniach spadkowych po J. i M. D., a prawo własności tej nieruchomości nabyli na podstawie umów cywilnych, tj. umowy darowizny, umowy sprzedaży oraz umowy majątkowej małżeńskiej. Wymaga zaznaczenia, że przejście ogółu praw i obowiązków spadkodawcy na następcę prawnego – również w drodze dziedziczenia – oznacza przejście na następcę prawnego także uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednak w niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie nie został złożony przez spadkobierców osoby uprawnionej. Skarżący nie są więc następcami prawnymi wnioskodawczyni, zgodnie z treścią art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem nie nabyli własności tej nieruchomości w drodze spadkobrania po jej właścicielu. Wprawdzie od tak ustalonej reguły postępowania dopuszczono wyjątki, a mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uchwale z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09 stwierdził, że co do zasady uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., ale może nim być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. a następnie została wpisana jako jej właściciel do księgi wieczystej. Tym niemniej z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tej sprawie bowiem Wojewoda Śląski potwierdził przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę L. z mocy prawa decyzją wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 wymienionej powyżej ustawy, już w dniu [...].. Nastąpiło to więc jeszcze przed złożeniem przez właścicielkę nieruchomości – M.D. wniosku o odszkodowanie, która taki wniosek złożyła dopiero w dniu 21 października 2003 r. Zatem w momencie, w którym T. i A. I. uzyskali tytuł prawny do wymienionej nieruchomości w drodze kolejnych umów cywilnych, funkcjonowała już w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego (z dnia [...]r.) potwierdzająca jej przejęcie przez podmiot publiczny - Gminę L.. Stąd też nieruchomość ta była własnością gminy. Zatem wszystkie rozporządzenia tą nieruchomością w drodze kolejnych umów cywilnych trudno uznać za skuteczne. Nie można więc w okolicznościach niniejszej sprawy zaakceptować stanowiska, że odszkodowanie winno przysługiwać skarżącym, wobec legitymowania się przez nich prawem rzeczowym do nieruchomości zajętej pod drogę. Podkreślić trzeba, że przedmiotowa nieruchomość z dniem [...]r. stała się własnością gminy L.. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dołączonych kolejnych aktów notarialnych nie budzi wątpliwości fakt że skarżący nie są następcami prawnymi wywłaszczonej właścicielki M.D. na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Jedynie wówczas służyłoby im żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa do nieruchomości. Ustalenie, że skarżący nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - stosownie do przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.