II SA/Gl 326/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A przy ul. [...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Ostateczną decyzją z dnia [...]roku, Nr [...], Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy terenu dla działki oznaczonej nr ewid. [...] k.m. [...], położonej w C. przy ulicy [...]. Rodzaj planowanej inwestycji został w tej decyzji określony jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem dla funkcji usługowo-mieszkalnej (w parterze [...], na piętrze część mieszkalna). Decyzja ta wydana została na wniosek G. L. Zarówno postępowanie poprzedzające wydanie powyższej decyzji, jak i sama decyzja wydana zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wnioskiem z dnia [...] roku W. R. występując w imieniu G.L. zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowo-mieszkalne (w parterze [...], na 1 i 2 piętrze część mieszkalna, budynek częściowo podpiwniczony)" na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w C. Wnioskodawca wskazał w tym wniosku m.in., że "wszystkie załączniki i pełnomocnictwa niezbędne do jego rozpatrzenia były załączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] roku i uwzględnione zostały w wymienionej na wstępie decyzji Nr [...] z dnia [...] roku. Zmiany w stosunku do poprzedniego wniosku i decyzji dotyczą dodatkowego pietra mieszkalnego i częściowego podpiwniczenia budynku. Pozostałe elementy planowanego zagospodarowania działki pozostają bez zmian" (pkt VII lit. d) tiret "inne"). W toku postępowania sprzeciw w stosunku do planowanej inwestycji zgłosiły C. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz obecnie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa A przy ulicy [...] w C. Zastrzeżenia te dotyczyły głównie wysokości planowanej inwestycji oraz rozwiązań komunikacyjnych. Wnioskodawca pismami z dnia [...] roku i [...] roku zmodyfikował swój wniosek oświadczając, że rezygnuje z nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego – planowana jest jedynie zmiana formy dachu, planuje dodatkowe wejście do budynku od strony ulicy [...], a ponadto, że wysokość rozbudowanej części budynku wyniesie do [...] m ponad poziom terenu. Rozpoznając wniosek Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym działkę oznaczoną nr ewid. [...] i część działki oznaczonej numerem [...] obręb [...], położonej w C. przy ulicy [...]. Rodzaj planowanej inwestycji został w tej decyzji określony jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego dla potrzeb funkcji mieszkaniowo-usługowej (planowany program usługowy: lokal [...]) oraz zmiana konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego wraz z wykonaniem nowego wejścia do budynku od strony ulicy [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy linii kablowych 6 i 1 kV wraz z zasilaniem budynku. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji wskazano m.in. przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, a wniosek spełnia łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej ustawy. Nie uwzględniono składanych w toku postępowania zastrzeżeń, wskazując, że nie znajdują one uzasadnienia w stosunku do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W części dotyczącej umorzenia postępowania powołano się na art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (wówczas: tj. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stwierdzając, że w tym zakresie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Wskazała w szczególności na niekorzystną dla mieszkańców lokalizację planowanej inwestycji oraz wysokość planowanej zabudowy. W jej ocenie realizacja tej inwestycji ograniczy dostęp światła dziennego do budynku przy ulicy [...]. Sprzeciwiła się ustaleniom w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Podkreśliła, że nie jest możliwe zapewnienie w 100% potrzeb parkingowych w granicach działki inwestora. Zbilansowanie tych miejsc na terenie sąsiadującej [...] również nie przyniesie pozytywnego rezultatu, a to wobec już istniejącego tam znacznego natężenia ruchu. Również umieszczenie wejścia od strony ulicy [...] odbędzie się kosztem przestrzeni pasa drogowego. Wskazano także, że realizacja inwestycji spowoduje spadek wartości wykupionych przez członków Wspólnoty mieszkań. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Dodał ponadto, że zaskarżona decyzja zawiera warunek, że projektowana inwestycja nie może naruszyć interesów osób trzecich poprzez pozbawienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a zatem ewentualne naruszenie tego warunku będzie mogło być egzekwowane w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją zezwalającą na realizację zamierzonej inwestycji lecz tylko stwierdzającą, czy zamierzenie inwestorskie jest możliwe do zrealizowania na podstawie pozwolenia na budowę. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca Wspólnota, uzupełniając ją pismem procesowym z dnia [...] roku. Poza podniesionymi w toku postępowania zarzutami w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, podniesiono zarzut nieprawidłowego wydzielenia działki nr [...]. Wskazano na podejmowane w toku postępowania próby ugodowego rozwiązania sprawy, które jednak nie znalazły poparcia ze strony władz Miasta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym, że kwestie dotyczące obsługi komunikacyjnej zostały rozstrzygnięte postanowieniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w C. z dnia [...] roku, uzupełnionym umową o ustanowieniu służebności przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez działki [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym było na wstępie ustalenie przez organ pierwszej instancji, czy zainicjowane wnioskiem z dnia [...] roku postępowanie administracyjne jest postępowaniem w przedmiocie wydania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], czy też postępowaniem w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku ustalającej takie warunki. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem postępowaniem, które zostaje wszczęte wyłącznie na żądanie strony. To z kolei oznacza, że właściwy organ jest związany treścią i granicami tego żądania. Jakkolwiek w niniejszej sprawie wnioskodawca wystąpił w dniu [...] roku z żądaniem zatytułowanym "wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", to wprost z treści tego wystąpienia wynikało, że w istocie stanowi ono zmianę w stosunku do poprzedniego wniosku i decyzji o warunkach zabudowy (vide: pkt VII lit. d) tiret "inne", str. [...] wniosku z [...]r.). Potwierdzeniem takiego właśnie żądania wnioskodawcy jest ponadto powołanie się na dokumenty (załączniki i pełnomocnictwa) złożone do sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] roku. Przy tak sformułowanym żądaniu rolą organu pierwszej instancji było wyjaśnienie kwestii proceduralnej, chociażby w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Wyjaśnienie tej kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem, jak tego chciał wnioskodawca, postępowanie miałoby zmierzać do zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, to winno się ono toczyć w oparciu o przepis art. 155 kpa. W takim postępowaniu niezbędne byłoby uzyskanie zgody wszystkich stron, co w świetle zgromadzonego w sprawie materiału musiałoby doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Jeżeli natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją miało być nowym, odrębnym postępowaniem (co winno było w sposób wyraźny wynikać z woli wnioskodawcy), to należało w pierwszej kolejności ustalić, czy żądanie wszczęcia tego postępowania nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tj. decyzją z dnia [...] roku. Dla takiego ustalenia niezbędne jest wskazanie na treść art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wynika z tego, że temu samemu wnioskodawcy nie można wydać kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście wniosek taki jest prawidłowy wyłącznie przy założeniu, że decyzja dotyczy tego samego terenu i obejmuje to samo przedsięwzięcie inwestycyjne. W rozpoznawanej sprawie należało zatem poczynić ustalenia, czy wnioskowane zmiany w stosunku do wcześniej wydanej dla tego samego terenu i na rzecz tego samego wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki zabudowy pozwalają na przyjęcie założenia, że obecnie wnioskowana inwestycja jest inwestycją inną, niż ta dla której wydana już została ostateczna decyzja. Dla dokonania takich ustaleń niezbędnym było porównanie charakterystyki inwestycji objętych wnioskami z dnia [...] roku i [...] roku z uwzględnieniem art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomocnym w tym zakresie mogło być również odwołanie się do przepisów regulujących kolejny etap procesu inwestycyjnego, a więc do przepisów Prawa budowlanego. Na tym bowiem etapie ustawodawca precyzyjnie określił w art. 36a, kiedy jest wymagana zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę posługując się pojęciem "odstępstw" od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wątpliwości w zakresie dokonania oceny, czy przeprowadzone postępowanie miało być nowym postępowaniem, czy postępowaniem zmierzającym do zmiany ostatecznej decyzji pogłębia okoliczność, iż zarówno w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, jak i w decyzji tegoż organu z dnia [...] roku rodzaj inwestycji został niemalże identycznie określony. Pominięcie zaś w tej ostatniej decyzji zakresu nadbudowy wynika wyłącznie z dokonanej przez wnioskodawcę już w toku postępowania modyfikacji wniosku (vide: pismo z dnia [...] roku), podczas gdy sam wniosek obejmował również nadbudowę. Wskazując na powyższe stwierdzić przyjdzie, że brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazać należy, że gdyby nawet podzielić przyjęte przez organy założenie, że kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nowym i niezależnym od wcześniej zakończonego postępowania, to i tak powstają niewyjaśnione wątpliwości odnośnie dokumentów dołączonych do wniosku z dnia [...] roku. Jak już wyżej zaznaczono wnioskodawca powołał się w tym wniosku na załączniki złożone w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku. Skoro tak, to ocenie organu winna podlegać aktualność tych załączników. Z treści wniosku nie wynika także o jakie załączniki chodziło. Ze zgromadzonego w sprawie materiału można jedynie wnioskować, że chodziło o dokumenty wystawione przed dniem [...] roku, a więc przed wydaniem poprzedniej decyzji. W tym miejscu na szczególną uwagę zasługuje kwestia prawidłowego umocowania pełnomocnika reprezentującego wnioskodawcę. Na owe umocowanie pełnomocnik powołuje się wprost w treści wniosku, wskazując, że zostało ono już wcześniej złożone. Z kolei z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa (upoważnienia) wynika, że zostało ono udzielone w dniu [...] roku i obejmuje umocowanie do reprezentowania mocodawcy w sprawach związanych m.in. z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze wskazaniem lokalizacji, jako działki nr [...]. Z kolei w nadesłanych na żądanie Sądu aktach administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku brak jest tego dokumentu, jak również jego kopii. To dowodzi, że do akt poprzedzających wydanie kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji dołączono pełnomocnictwo, na które powołał się wnioskodawca, które w istocie było pełnomocnictwem udzielonym do sprawy zakończonej poprzednią decyzją ostateczną i dołączonym do poprzedniego wniosku z dnia [...] roku. Z kolei z przytoczonej wyżej treści tego pełnomocnictwa wynika wprost, że dotyczy ono jednego postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W takim stanie, bez uprzedniego wyjaśnienia przez wnioskodawcę, czy zakres tego umocowania obejmuje również inne postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przedwczesnym było przyjęcie za wystarczające odwołanie się we wniosku z dnia [...] roku do pełnomocnictwa udzielonego w innej sprawie. Dodatkowo w tym miejscu wskazać przyjdzie, że pełnomocnictwo wskazuje w swej treści wyłącznie na działkę nr [...], podczas gdy kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja organu pierwszej instancji obejmuje również działkę nr [...]. Ze wszystkich naprowadzonych wyżej powodów wynika, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa, a wobec przedstawionych wyżej rozważań powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została rozpoczęta lub zrealizowana na przedmiotowej działce, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile pozwolenie takie zostało udzielone.