II SA/Gl 326/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. N. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...] zł, którą obciążył skarżących K. N. – W. i M. W. w związku ze zbyciem przez nich prawa własności położonych w M. nieruchomości o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...] i [...] części udziału w działce nr [...] o pow. [...] m2. Przedmiotowa opłata wymierzona została w związku ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości związanym ze zmianą planu miejscowego w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. ( opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]r. nr [...], poz. [...] ). Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że na mocy wymienionej uchwały Rady Miejskiej opisana nieruchomość znalazła się w obszarze oznaczonym w planie symbolem "[...] (a) MNU – tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej", a w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, którego ważność upłynęła w dniu [...] r. nieruchomość ta mieściła się w obszarze oznaczonym symbolem "[...]- tereny upraw polowych". Wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ustalający wzrost wartości rynkowej nieruchomości na poziomie cen z dnia jej zbycia. W operacie tym rzeczoznawca ustalił, że wartość zbytej nieruchomości wzrosła o [...] zł, co przy zastosowaniu przewidzianej w planie [...] % stawki opłaty ustalonej od tego wzrostu, dało kwotę [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji K. N. – W. i M. W. wnieśli o jej uchylenie. Pismem zawierającym to odwołanie skarżący wnieśli także odwołania od dwóch innych decyzji Burmistrza Miasta M. ustalających jednorazowe opłaty w związku ze zbyciem innych nieruchomości. Zarzucili oni wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 10 k.p.a. ( przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił ich o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym) oraz art. 77 k.p.a. ( naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego). Podali, że organ I instancji nie wyjaśnił podniesionych przez nich zastrzeżeń w których wskazywali, że w sprawie nie doszło do zmiany planu miejscowego lecz do uchwalenia nowego planu. W ich ocenie okoliczność ta miała istotne znaczenie, bowiem nowy plan wszedł w życie [...] r., a stary plan utracił swoją moc w dniu [...] r. W tym kontekście podnieśli, iż art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie różnicuje te dwie sytuacje, co powoduje, że wzrost wartości nieruchomości w sposób odmienny należy ustalić w przypadku uchwalenia nowego planu i odmiennie w sytuacji gdy doszło do zmiany planu. Powołując się na art. 37 ust. 1 u.p.z.p. zauważyli, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tym samym, ich zdaniem, oparcie się rzeczoznawcy majątkowego na zapisach starego nieobowiązującego planu i zapisach nowego planu, z pominięciem okresu kiedy nie obowiązywał żaden z tych planów powoduje, całkowitą bezużyteczność sporządzonego operatu. Organ I instancji dostrzegając częściowo ten problem dokonał nieuprawnionej i nietrafnej analizy dotyczącej możliwości wydania dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Forma jak i tryb tej analizy nie odpowiada jednak wymogom ustawowym, a ponadto strony pozbawione zostały możliwości udziału w tej części postępowania. Wreszcie odwołujący powołali się na zgodność ich stanowiska z wykładnią przywołanych przepisów zamieszczoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 421/06. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że występujące w art. 36 ust. 4 zwroty "uchwalenie planu" i "zmiana planu" należy rozumieć równorzędnie, bowiem oba te przypadki - w razie wzrostu wartości nieruchomości – wywołują te same skutki prawne. Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem odwołujących się, że rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę okoliczności, iż obszar na którym znajdują się zbyte przez nich działki przez okres około roku pozostawał bez planu miejscowego. Rzeczoznawca stwierdził bowiem, że w okresie tym faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie. Także odwołujący się nie wskazali na odmienne niż rolnicze wykorzystywanie w tym okresie zbytej nieruchomości. Istotna zdaniem Kolegium jest także okoliczność, że dopiero w związku z uchwaleniem nowego planu uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. W ocenie SKO na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty dotyczące naruszenia norm postępowania administracyjnego. Organ I instancji rozpatrywał bowiem sprawę dwukrotnie i dwukrotnie też zarządzał przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron oraz rzeczoznawcy majątkowego. Odwołującym się udostępniono sporządzone operaty szacunkowe i umożliwiono zgłoszenie do nich zastrzeżeń. W toku postępowania biegły też kilkakrotnie odnosił się do podnoszonych przez nich kwestii oraz wyjaśniał przyjętą procedurę i zasady sporządzania wyceny. Zdaniem Kolegium analiza tej dokumentacji wskazuje, że jest ona prawidłowa. W skardze K. N. – W. oraz M. W. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 151 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.) poprzez sporządzenie wyceny w sposób niezgodny z wymogami prawa. Ponadto skarżący zarzucili obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, a to art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący powtórzyli część argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazali, że prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do konieczności posługiwania się przez biegłego identycznymi kryteriami wyceny nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku ustalania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie kryterium faktycznego sposobu jej wykorzystania, należałoby wziąć pod uwagę także faktyczny, a nie potencjalny sposób jej wykorzystania po uchwaleniu planu i sprzedaży tej nieruchomości. I odwrotnie, jeżeli biegły przyjmuje potencjalną wartość nieruchomości po uchwaleniu planu to powinien także wziąć pod uwagę potencjalną jej wartość przed uchwaleniem planu. Zdaniem skarżących operat szacunkowy w oparciu o który ustalono wysokość opłaty planistycznej nie odpowiada też przepisom art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 2 u.g.n. W szczególności rzeczoznawca nie zanalizował zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do ich nieruchomości oraz nie skorzystał z możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w jego ocenie zaskarżona decyzja jest zasadna i znajduje oparcie w przepisach prawa, a w szczególności art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a zarzuty podniesione w skardze były wnikliwie badane przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu nakazującym jej wzruszenie. W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać trzeba, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.), nie był związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z przepisem, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem, jeżeli zapisy nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan utracił ważność przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem nie wystarcza odwołanie się do zapisów przeznaczenia terenu tej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, lecz musi się ono opierać na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. Warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, a to: 1. wzrostu wartości nieruchomości pozostającym w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego ( art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) oraz 2. zbycia takiej nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie takiego planu ( art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że zbyte przez skarżących działki nie były zabudowane i w przypadku działki nr [...] stanowiły użytek rolny R i Ł kl. [...], a działki [...] użytek rolny R kl. [...]. Co prawda wskazać w tym miejscu przyjdzie, że informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym przez starostę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) nie przesądzają o "faktycznym sposobie ich wykorzystania" w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Pod uwagę wziąć bowiem trzeba przewidzianą w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) metodykę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z regulacjami zawartymi w tym załączniku do gruntów ornych zalicza się w szczególności m.in. ugory i odłogi ( pkt 1.1. lit. c), a do zurbanizowanych terenów niezabudowanych – grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej ( pkt 3.4). Zatem decydujące znaczenie pozwalające na wprowadzenie do ewidencji gruntów ostatnio wymienionego oznaczenia ma przede wszystkim zapis obowiązującego planu miejscowego. W sytuacji zatem, gdy plan ten utracił już swoją moc prawną, nieruchomość, która w tym nieobowiązującym już planie była przeznaczona pod zabudowę lecz nie została w taki sposób zagospodarowana winna zostać zaliczona do gruntów ornych mimo, iż nie była faktycznie użytkowana rolniczo. W kontrolowanym postępowaniu nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotowe działki nie były użytkowane jako tereny budowlane lecz stanowiły użytek rolny czego, jak się zdaje nie kwestionują nawet sami skarżący. Tym samym ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego rzeczoznawca prawidłowo uznał, że stanowiły one działki rolne. W tej kwestii przyjdzie też zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości pewne znaczenie posiadają także zapisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc prawną w oparciu o art. 67 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), czy też na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W tej kwestii zauważyć chociażby należy, że w toku postępowań o ustalenie warunków zabudowy prowadzonych w przypadku braku planu miejscowego nie wymaga się, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku, gdy dotyczy to terenu objętego zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do końca 2003 r. Powyższe powoduje, że skoro w poprzednio obowiązującym planie zbyte przez skarżących grunty zaliczone zostały do terenów upraw polowych oznaczonych symbolem [...] to nie dotyczył ich przytoczony przepis, na co zasadnie zwrócił uwagę organ I instancji. Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie powołanego przez skarżących art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiącego, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy zauważyć należy, że przepis ten nie mógł zostać wprost zastosowany w analizowanym postępowaniu. W art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem mowa o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie o jej przeznaczeniu o czym jest mowa w art. 154 ust. 2 u.g.n. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie rozstrzyga zatem o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości, a także nie jest aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Zauważyć wreszcie należy, że w oparciu o zawartą w art. 159 u.g.n. delegację Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 1 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W § 50 ust. 3 tego rozporządzenia nakazuje się zaś w toku ustalania renty planistycznej przyjmować w analizowanej sytuacji faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Przeprowadzona analiza prowadzić musi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Orzekające w sprawie organy obu instancji wbrew twierdzeniom skarżących nie naruszyły także w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności zasad postępowania administracyjnego określonych we wskazanych w skardze przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo przeprowadziły też postępowanie dowodowe i w sposób należyty uzasadniły wydane decyzje. Burmistrz Miasta M. w ocenie sądu zapewnił skarżącym czynny udział w postępowaniu, w szczególności zawiadomił ich o wszczęciu postępowania, a następnie o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.