II SA/Gl 326/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi T. L. (L.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w C. (działka nr 1, obręb [...]) ze względu na jego bezprzedmiotowość. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, PINB w wyniku informacji zawartych w piśmie T. L., reprezentowanego przez adwokata L. B. podjął postępowanie sprawdzające w kwestii legalności rozbudowy kamienicy [...] w C. od strony zachodniej, polegającej na wykonaniu "przybudówki na parterze". Pozostałe sprawy, sygnalizowane w tymże piśmie (stan techniczny budynku, wykonanie instalacji klimatyzacyjnej i wentylacyjnej oraz zabudowanie części korytarza) stały się przedmiotem odrębnych postępowań. W toku czynności kontrolnych stwierdzono m.in., że od strony zachodniej dokonano rozbudowy kamienicy zlokalizowanej na przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, że czynności te przeprowadzone były w innej sprawie, w dniu 16 września 2015 r. zostały ponowione, celem sprawdzenia legalności rozbudowy budynku kamienicy. W ich wyniku ustalono, że rozbudowa polegała na wykonaniu murowanej parterowej "przybudówki" o wymiarach 4,50 m x 2,00 m celem wygospodarowania dodatkowych pomieszczeń zaplecza socjalnego na potrzeby funkcjonującego lokalu usługowego. Roboty zostały wykonane ok. 2000-2002 r. na podstawie decyzji Starostwa Powiatowego w C. Wydział Ziemski WZB [...] z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na dobudowę sanitariatów od strony podwórzowej oraz modernizację parteru - istniejącego baru "[A]" - wraz z instalacjami wewnętrznymi, dla inwestora: firmy [B]. Analiza projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę wykazała, że przedmiotowa "przybudówka" została wykonana w warunkach legalnych tj. stanowiła część robót budowlanych wchodzących w skład inwestycji polegającej na dobudowie sanitariatów od strony podwórzowej oraz modernizacji parteru - istniejącego baru "[A]" - wraz z instalacjami wewnętrznymi, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Ponadto pomiary dokonane w terenie potwierdziły zgodność wykonania rozbudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym tj. z rzutem parteru - II wariant. Tym samym, zdaniem PINB, postępowanie stało się bezprzedmiotowe co uzasadnia jego umorzenie. W odwołaniu z dnia 8 grudnia 2015 r. pełnomocnik T. L. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. ze względu na brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w całości, podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności umorzenia postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, uznając za zasadne umorzenie postępowania przez PINB, podkreślił w szczególności, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o pozwolenie budowlane oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W skardze z dnia 21 marca 2016 r. pełnomocnik T. L. (dalej: skarżący) podniósł zarzut naruszenia: 1/ art. 7, 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem skarżącego; 2/ art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości; 3/ art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem skarżącego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący, jak zauważa pełnomocnik, jako właściciel lokalu przy [...] jest stroną w przedmiotowej sprawie, natomiast organ pierwszej instancji prowadził postępowania dowodowego bez jego udziału. W tym samym terminie tj. w dniu 29 października 2015 r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania równocześnie informując, iż w sprawie został zebrany materiał dowodowy konieczny do podjęcia decyzji. Ponadto, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania. W szczególności dotyczy to wyników obmiaru przybudówki i braku odniesienia do wymiarów w wariancie II projektu. Nie wskazał nadto, który z wariantów projektu i dlaczego był załącznikiem do pozwolenia na budowę, na podstawie którego realizowano inwestycję. Wariant I nie przewidywał budowy przybudówki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego (dalej: WINB dnia [...] r., nr [...]), utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z dnia [...]r. nr [...] umarzające postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w C. (działka nr 1, obręb [...]) ze względu na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania, jak wynika z uzasadnień wskazanych wyżej decyzji, nastąpiło ze względu na jego bezprzedmiotowość, a ta z kolei wynikała z faktu, iż w trakcie prowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę pozwolenie z dnia [...] r. na dobudowę sanitariatów oraz modernizacje baru "[A]" i zatwierdzony projekt budowlany nie stwierdził "nielegalności" prowadzonych robót. Sąd nie miał większych wątpliwości co do braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, natomiast wątpliwości takie budzi kwestia rodzaju (charakteru) "sprawy" podlegającej umorzeniu. Początkowo, jak wynika to z akt postępowania, organ nadzoru prowadził postępowanie kontrolne oparte na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. 2016, poz. 290 ze zm., dalej: pr. bud.). Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, a co za tym idzie nie kończy się wydaniem decyzji. Wobec tego, o ile prowadzone przez PINB w C. postępowanie w sprawie legalności dobudowy sanitariatów miało taki charakter, to brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy zawisło postępowanie jurysdykcyjne i w trakcie jego trwania pojawiła się bezprzedmiotowość. Innymi słowy rzecz ujmując jedynie wtedy, gdy zachodziły materialnoprawne i faktyczne przesłanki do zaistnienia sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu przyjąć jednak trzeba, iż wskazane postępowanie kontrolne przekształciło się w pewnym momencie w postępowanie jurysdykcyjne, przy czym trudno sprecyzować czy jego przedmiotem była sprawa samowoli budowlanej określona w art. 48 czy też art. 51 pr. bud. Organ I instancji, podobnie jak i organ odwoławczy tego nie precyzują, pisząc ogólnie o "postępowaniu w sprawie legalności rozbudowy". Natomiast, co jest istotne dla przekształcenia postępowania kontrolnego w postępowanie jurysdykcyjne, sprawa administracyjna prowadzona w trybie k.p.a. zostaje formalnie wszczęta (zawiadomienie z dnia [...] r. kierowane do stron – k.18 i akt PINB), ponadto strony zostają zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami w celu umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, wskazane wyżej uchybienie procesowe, zważywszy na istnienie materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego (art. 48 albo 51 pr. bud.) oraz brak podstawy faktycznej do orzekania, czego wyrazem było umorzenie prowadzonego postępowania, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, bowiem PINB w zgromadził i rozważył materiał dowodowy zebrany w sprawie. Co prawda zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zostały wydane w tej samej dacie ([...] r.), jednakże aktywny udział Skarżącego w prowadzonym wcześniej postępowaniu kontrolnym pozwolił mu na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz przedstawienie swojego stanowiska. Poza tym, decyzja PINB została wydana [...]r., stąd miał wystarczająca dużo czasu, aby skorzystać z uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że decyzją z dnia Starosty Powiatowego w C. z dnia [...] r. został zatwierdzony Wariant II projektu budowlanego. Jak wyraźnie wynika z sentencji decyzji Starosta ww. decyzją postanawia "zatwierdzić projekty budowlane dobudowy sanitariatów od strony podwórzowej oraz modernizacji parteru....", a więc projekty przewidziane w Wariancie II. PINB stwierdził zgodność inwestycji z tymże projektem, nie przedstawiając w uzasadnieniu decyzji wyników obmiaru to potwierdzających. Może to stanowić pewne uchybienie, jednakże brak jest podstaw do tego, aby stanowisko to zakwestionować. W szczególności skarżący nie wykazał, a nawet tego nie twierdzi, że wymiary rzeczywiste różnią się od wymiarów przewidzianych w projekcie. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku