II SA/Gl 327/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. N. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta M., działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...] zł, którą obciążył skarżących K. N-W. i M. W. w związku ze zbyciem przez nich prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...] i [...] części udziału w działce nr [...] o pow. [...] m2, położonych w M. Przedmiotowa opłata wymierzona została w związku ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości związanym ze zmianą planu miejscowego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na mocy wymienionej uchwały Rady Miejskiej opisana nieruchomość znalazła się w obszarze oznaczonym w planie symbolem "144 (a) MNU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej". W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, którego ważność upłynęła w dniu [...]r., nieruchomość ta mieściła się w obszarze oznaczonym symbolem "20RP - tereny upraw polowych". Wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wyliczający wzrost wartości rynkowej nieruchomości na poziomie cen z dnia jej zbycia. Rzeczoznawca ten ustalił, że wartość zbytej nieruchomości wzrosła o [...] zł, co przy zastosowaniu przewidzianej w planie 20 % stawki opłaty od tego wzrostu dało kwotę [...] zł. Od powyższej decyzji K. N-W. i M. W. wnieśli odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się jego uchylenia. Tym samym pismem wnieśli także odwołania od dwóch innych decyzji Burmistrza Miasta M., ustalających jednorazowe opłaty w związku ze zbyciem również innych nieruchomości. Odwołujący się zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 10 k.p.a. (przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił ich o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym) oraz art. 77 k.p.a. (naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego). Podali, że organ l instancji nie wyjaśnił podniesionych przez nich zastrzeżeń, w których wskazywali, że w sprawie nie doszło do zmiany planu miejscowego lecz do uchwalenia nowego planu. W ich ocenie okoliczność ta miała tymczasem istotne znaczenie, bowiem nowy plan wszedł w życie [...]r., a stary plan utracił swoją moc w dniu [...]r. W tym kontekście podnieśli, iż art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie różnicuje te dwie sytuacje. Powyższe powoduje, że wzrost wartości nieruchomości w sposób odmienny należy ustalić w przypadku uchwalenia nowego planu niż w sytuacji gdy doszło do zmiany planu. Powołując się art. 37 ust. 1 u.p.z.p. zauważyli, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tym samym, w ich ocenie, oparcie się rzeczoznawcy majątkowego na zapisach starego nieobowiązującego planu i zapisach nowego planu z pominięciem okresu kiedy nie obowiązywał żaden z tych planów powoduje, że sporządzony operat jest całkowicie bezużyteczny. Organ l instancji dostrzegając, zdaniem odwołujących się, częściowo ten problem dokonał nieuprawnionej i nietrafnej analizy dotyczącej możliwości wydania dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Forma jak i tryb tej analizy nie odpowiada wymogom ustawowym, a ponadto strony pozbawione zostały możliwości udziału w tej części postępowania. Wreszcie powołali się na zgodność ich stanowiska z wykładnią przywołanych przepisów zamieszczoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt ll SA/GI 421/06. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu wskazało, że występujące w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zwroty "uchwalenie planu" i "zmiana planu" należy rozumieć równorzędnie, bowiem oba te przypadki - w razie wzrostu wartości nieruchomości - wywołują te same skutki prawne. Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem odwołujących się, że rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę okoliczności, iż obszar na którym znajdują się zbyte przez nich działki przez okres około roku pozostawał bez planu miejscowego. Rzeczoznawca stwierdził bowiem, że w okresie tym faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie. Także odwołujący się nie wskazali na odmienne niż rolnicze wykorzystanie w tym okresie tej nieruchomości. Istotna, zdaniem Kolegium, jest także okoliczność, że dopiero w związku z uchwaleniem planu uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. W ocenie SKO na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty dotyczące naruszenia norm postępowania administracyjnego. Organ l instancji rozpatrywał bowiem sprawę dwukrotnie i dwukrotnie też zarządzał przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron oraz rzeczoznawcy majątkowego. Odwołującym się udostępniono sporządzone operaty szacunkowe i umożliwiono zgłoszenie do nich zastrzeżeń. W toku postępowania biegły też kilkakrotnie odnosił się do podnoszonych przez nich kwestii oraz wyjaśniał przyjętą procedurę i zasady sporządzania wyceny. Zdaniem Kolegium analiza tej dokumentacji wskazuje, ze jest ona prawidłowa. Pismem z dnia [...] r. K. N-W, oraz M, W, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 151 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. zwanej dalej: u.g.n.) poprzez sporządzenie wyceny w sposób niezgodny z wymogami prawa. Ponadto skarżący zarzucili także obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, a to art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez pominiecie podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący powtórzyli część zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Wskazali też, że prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do konieczności posługiwania się przez biegłego identycznymi kryteriami wyceny nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku ustalania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie kryterium faktycznego sposobu jej wykorzystania, należałoby wziąć pod uwagę także faktyczny, a nie potencjalny, sposób jej wykorzystania po uchwaleniu planu i sprzedaży tej nieruchomości. I odwrotnie, jeżeli biegły przyjmuje potencjalną wartość nieruchomości po uchwaleniu planu to powinien także wziąć pod uwagę potencjalną jej wartość przed uchwaleniem planu. Zdaniem skarżących operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono wysokość opłaty planistycznej nie odpowiada też przepisom art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 2 u.g.n. W szczególności rzeczoznawca nie zanalizował zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do ich nieruchomości oraz nie skorzystał z możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w jego ocenie zaskarżona decyzja jest zasadna i znajduje oparcie w przepisach prawa, a w szczególności art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a zarzuty podniesione w skardze były wnikliwie badane przez organy obu instancji i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl art. 36 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jakie przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym przewiduje zatem możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W myśl z kolei art. 37 ust. 1 i 11 powołanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jeżeli zatem zapisy nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan utracił ważność przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem nie wystarcza odwołanie się do zapisów przeznaczenia terenu tej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, lecz musi się ono opierać na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych ustawa odsyła natomiast do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Reasumując warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, a to: 1) wzrostu wartości nieruchomości pozostającym w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) oraz 2) zbycia takiej nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie takiego planu (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Analiza przedłożonego Sądowi materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje na to, iż wymienione przesłanki w przedmiotowej sprawie zaistniały co w konsekwencji obligowało organ I instancji do wymierzenia przedmiotowej opłaty. Bezspornym jest bowiem, iż w myśl uchwalonego przez Radę Miejską M. w dniu [...]r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. opisana nieruchomość znalazła się w obszarze oznaczonym w planie symbolem "144 (a) MNU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej" podczas gdy w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, którego ważność upłynęła w dniu [...] r. nieruchomość ta mieściła się w obszarze oznaczonym symbolem "20RP - tereny upraw polowych". Bezspornym jest także, że aktem notarialnym z dnia [...] r. (sporządzonym zatem przed upływem 5 lat od wejścia w życie opisanego wyżej nowego planu zagospodarowania przestrzennego M.) Rep. [...] nr [...] skarżący sprzedali przedmiotową działkę [...] oraz [...] część nieruchomości [...] za łączną kwotę [...] zł. Ustalając natomiast wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości wynikającą z zapisów uchwalonego planu. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, ze zbyte przez skarżących działki nr [...] i nr [...] nie były działkami zabudowanymi i stanowiły użytek rolny. W ewidencji gruntów działka nr [...] była oznaczona jako użytek rolny R i Ł kl. IVa, a działka [...] jako użytek rolny R kl. IVa. Wskazać w tym miejscu należy, że informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym przez starostę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) nie przesądzają o "faktycznym sposobie ich wykorzystania" w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Pod uwagę wziąć bowiem trzeba przewidzianą w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) metodykę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W kontrolowanym postępowaniu nie ulega jednak wątpliwości, że zbyte przez skarżących działki były niezabudowane czego nie kwestionują nawet sami skarżący, a jednoznacznie dowodzi znajdujący się w operacie materiał fotograficzny. Tym samym ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego rzeczoznawca co do zasady prawidłowo uznał, że stanowiły one działki rolne, w okresie bezplanowym skarżący nie podjęli bowiem jakiegokolwiek innego, w stosunku do ustaleń poprzednio obowiązującego planu, sposobu wykorzystywania terenu. Notabene należy też zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przy ustalaniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym pewne znaczenie mogą mieć pośrednio także zapisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Wskazać w tym miejscu choćby należy, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w toku postępowań o ustalenie warunków zabudowy prowadzonych w sytuacji braku planu miejscowego nie wymaga się uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku jeśli wniosek dotyczy terenu objętego zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały do końca 2003 r. Przytoczony przepis nie odnosi się jednak do przedmiotowych działek albowiem w uprzednio obowiązującym planie zbyte przez skarżących grunty zaliczone były do terenów upraw polowych oznaczonych symbolem 20RP. Błędnie zatem w trakcie rozprawy w dniu 3 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że w okresie bezplanowym mogli oni uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Odnosząc się z kolei do kwestii zastosowania w sprawie powołanego przez skarżących art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiącego, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy zauważyć należy, że przepis ten nie mógł zostać zastosowany w kontrolowanym postępowaniu. W art. 137 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem mowa o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie o jej przeznaczeniu o czym traktuje art. 154 ust. 2 u.g.n. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie rozstrzyga zatem o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości, a także nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Zauważyć wreszcie należy, że oparciu o zawartą w art. 159 u.g.n. delegację Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 1 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). § 50 ust. 3 tego rozporządzenia jednoznacznie stanowi natomiast się, iż w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Orzekające w sprawie organy obu instancji wbrew twierdzeniom skarżących nie naruszyły także w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej. Prawidłowo przeprowadziły bowiem postępowanie dowodowe i w sposób należyty uzasadniły wydane decyzje. Organ I instancji, w ocenie Sądu, zapewnił także skarżącym możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w którym to postępowaniu skarżący aktywnie uczestniczyli. W szczególności zawiadomił ich o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.