II SA/Gl 327/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z [...] nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2009 r. L. D. wystąpił do Starostwa Powiatowego w C. o udzielenie pozwolenia na budowę dwukomorowego silosa przejazdowego na kiszonki o pow. zabudowy 316 m2, projektowanego na działce nr [...] w G. o pow. [...] . Do wniosku dołączył m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., przyjętego uchwalą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 5 listopada 2004 r. nr 105, poz. 2949), dotyczącego działki nr [...] , położonej w jednostce strukturalnej 1.ME.146, co wg ustaleń dla jednostki ME stanowi "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej". Po rozpatrzeniu wniosku Starosta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwukomorowego silosu przejazdowego na kiszonkę, dopatrując się sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy, zawartych w § 16 ust. 10 i 11 uchwały. Jednakże wskutek odwołania inwestora Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie odmowne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając nazbyt literalną wykładnię planu miejscowego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty C., powtórnie orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 2016 ze zm.), a w motywach stwierdził sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., który dla jednostki strukturalnej 1.ME.146 przewiduje jedynie możliwość realizacji w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej nowych budynków, podczas gdy przedmiotowy silos jest budowlą rolniczą, zaś możliwość lokalizacji obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyki przewidziano dla jednostki o symbolu 1RP (§ 23 uchwały). W odwołaniu od decyzji odmownej L. D. powołując się na potrzebę budowy spornego silosa na kiszonkę z uwagi na rozmiar produkcji rolnej, podniósł że przed uchwaleniem planu miejscowego decyzją z dnia [...] r. uzyskał pozwolenie na budowę na tejże parceli, obejmujące rozbudowę obory, dobudowę nowego budynku obory, budowę płyt gnojowych i budowę zbiornika na gnojowicę. Stąd też nie mógł wówczas przewidzieć, że późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczy możliwość rozbudowy i unowocześnienia jego gospodarstwa rolnego. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie wskazał też, w jaki sposób budowa silosu ograniczy relacje: zabudowa mieszkaniowa intensywna – zabudowa zagrodowa i pogorszy istniejące warunki zamieszkiwania na sąsiednich nieruchomościach, skoro zachowano wymagane odległości od działek sąsiednich. Do odwołania dołączono zdjęcie lotnicze, obrazujące położenie nieruchomości. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody Ś. orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, co prawda postanowienia planu miejscowego zawarte w § 16 pkt 11 uchwały, należy uznać za niekonsekwentne, skoro dopuszczono jedynie możliwość realizacji nowych budynków w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, a nie przewiduje realizacji budowli służących uzupełniająco (pomocniczo) w stosunku do budynków, to jednak zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego silosu na kiszonkę. Odnosząc się zaś do argumentacji w zakresie potrzeby realizacji takiego obiektu, organ II instancji wskazał, że część nieruchomości odwołującego się, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem planu 1RP.147, na której dopuszczono lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyce. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego L. D. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa oraz błędną wykładnię § 16 ust. 11 uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym rzędzie skarżący wskazał na sprzeczność motywów zaskarżonej decyzji ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaprezentowanym w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. Jego zdaniem, w sytuacji niejasności zapisów planu miejscowego, który zamiennie operuje pojęciami "budynek" i "obiekt budowlany" (§ 6 ust. 2 i § 16 pkt 3 uchwały), nie sposób ograniczyć się do reguł wykładni gramatycznej. Brak konsekwencji i niejasności postanowień planu miejscowego, uzasadnia więc sięgnięcie do innych metod interpretacji. Wykładnia funkcjonalna § 16 ust. 11 uchwały, musi zaś prowadzić do wniosku, że przez budynek należy rozumieć również budowlę, której realizacja jest integralnie powiązana z prawidłową gospodarką rolną. Nadto, skarżący poddał w wątpliwość prawidłowość ustaleń Wojewody o możliwości realizacji silosu na kiszonkę w innym miejscu, wskazując także na celowość jego posadowienia jak najbliżej pomieszczeń hodowlanych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko o niezgodności inwestycji z zapisem planu miejscowego, którym w § 16 pkt 11 uchwały dopuszczono jedynie możliwość realizacji nowych budynków w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, podczas gdy planowana inwestycja dotyczy budowli, a nie – budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę spornego zbiornika na kiszonkę na działce skarżącego nr [...] w G. była stwierdzona przez organy obydwu instancji sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisem § 16 pkt 11 obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organów administracji, plan miejscowy dla jednostki 1.ME.146 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – dopuszcza jedynie możliwość realizacji nowych budynków w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, pod warunkiem nie pogarszania istniejących warunków zamieszkiwania na sąsiednich nieruchomościach. Tymczasem sporny obiekt stanowi budowlę rolniczą, nie spełniając wymogów budynku, o czym przesądza treść § 3 rozp. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Zatem inwestycja nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 wyżej powołanej ustawy Prawo budowlane. Aczkolwiek organ odwoławczy negatywnie ocenił zasadność takiego rozwiązania planistycznego, w którym plan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji budowli towarzyszących i służących pomocniczo w stosunku do budynków, dopuszczonych na tym terenie, to jednak opierając się na wykładni gramatycznej, uznał zapis planu miejscowego za obowiązujący. Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie jednak w skardze zarzucono, że interpretacja prawa miejscowego nie może być zawężająca i dokonywana jedynie w oparciu o reguły gramatyczne, a więc na podstawie literalnego zapisu uchwały, zwłaszcza że w jej treści niekonsekwentnie posłużono się pojęciami "budynek" i "obiekt budowlany" (§ 16 pkt 3 uchwały). Wszak przy takim rozumowaniu nie byłoby możliwe realizowanie na tym terenie poza budynkami nawet wiat, czy urządzeń budowlanych, zapewniających możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, wymienionych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Wydaje się przy tym, że organy administracji nie negują, że na działce nr [...] możliwa jest realizacja budynku, służącego gospodarce rolnej a więc np. obory, czy chlewni, których użytkowanie nie jest wszak możliwe bez zbiorników na odchody i płyty do składowania obornika – jako budowli rolniczych w rozumieniu § 3 cyt. rozp. MRiGŻ. Z tego też powodu należy odrzucić literalną wykładnię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., posługując się regułami wykładni funkcjonalnej (celowościowej). Skoro przedmiotowa działka położona jest na terenie, dla którego przewidziano zachowanie zabudowy zagrodowej i możliwość realizacji w ramach takiej zabudowy nowych budynków, to dopuszczona jest realizacja obiektów w postaci budowli rolniczych i towarzyszących im urządzeń budowlanych, nie będących budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Taki charakter ma bowiem działka skarżącego nr [...], stanowiąca część gospodarstwa rolnego, zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami do produkcji rolnej, co dokumentuje projekt zagospodarowania działki. Ostatecznie nawet przy zastosowaniu reguł wykładni gramatycznej stwierdzić też przyjdzie, że o ile organy administracji związane są aktem prawa miejscowego, to ograniczenie to nie dotyczy sądu administracyjnego. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie podlegają jedynie jej postanowieniom oraz ustawom, co oznacza dopuszczalność odmowy zastosowania przez sąd administracyjny przepisu niższej rangi, w tym uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego. Zatem i z tych powodów skład orzekający władny byłby stwierdzić podstawę do odmowy zastosowania § 16 pkt 11 uchwały – w takim zakresie, w jakim ogranicza na tym terenie możliwość realizacji budowli rolniczych – w sytuacji dopuszczalności budowy budynku w ramach zabudowy zagrodowej. Wyrażony przez sąd administracyjny pogląd prawny ma zaś walor wiążący dla organów administracji z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie oznacza to jednak przesądzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kompletności i zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przywołana wyżej uchwała Rady Gminy B. ogranicza możliwość rozbudowy zabudowy zagrodowej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzając wymóg niepogarszania istniejących warunków zamieszkiwania na sąsiednich nieruchomościach, co wbrew stanowisku skargi, nie sprowadza się jedynie do wymogów zachowania odległości od granicy działki, wymienionych w przywołanym wyżej rozp., której to akt zakłada nadto sytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia z uwagi na zapachy i wydzielanie się substancji toksycznych przy uwzględnieniu przeważających kierunków wiatrów tak, żeby przez najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz wprowadza wymóg ich odizolowania od przyległych terenów pasami zieleni średnio – i wysokopiennej (§§ 11 i 12 cyt. rozp. MRiGŻ). Specyfikę projektu budowlanego należy zaś uwzględnić w zakresie i treści projektu budowlanego, w którym należy określić precyzyjnie m.in. funkcję obiektu i jego charakterystykę ekologiczną, układ komunikacyjny i układ zieleni ze wskazaniem wzajemnych odległości od zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). W tym jednak aspekcie sprawa nie była badana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które opierając się na gramatycznej wykładni planu miejscowego, doszły do błędnego wniosku o sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, który w ich ocenie przewiduje na tym terenie możliwość realizacji jedynie budynków o funkcji rolniczej, wykluczając budowle rolnicze. Z tych też względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy, czym naruszono wymogi art. 6, 7, 77 i 80 kpa oraz wskutek zastosowania błędnej, zawężającej wykładni prawa miejscowego, co przedwcześnie doprowadziło do stwierdzenia naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji – do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku po myśli art. 152 tej ustawy. Nadto, na wniosek skarżącego rozstrzygnięto o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie [...] zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie w kwocie [...] zł (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem zbadać w pierwszym rzędzie, czy sporna budowla rolnicza spowoduje niedopuszczalne w świetle obowiązującego planu miejscowego pogorszenie warunków zamieszkiwania na sąsiednich nieruchomościach. Braki projektu budowlanego w zakresie charakterystyki obiektu i spełnienia wymogów określonych w §§ 11 i 12 cyt. rozp. MKiGŻ, podlegać winny uzupełnieniu w drodze postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu i należytym sprawdzeniu rozwiązań projektowych, możliwe będzie rozstrzygnięcie wniosku inwestora – przy udziale właścicieli bądź użytkowników nieruchomości sąsiednich, położonych w zasięgu oddziaływania spornej budowli rolniczej. Odnosząc się zaś do kwestii możliwości realizacji zamierzenia na innej działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, wskazać przyjdzie, że z dokumentacji dołączonej do odwołania, w tym zdjęcia lotniczego, na którym naniesiono granice nieruchomości, wynika że teren o symbolu 1RP.147, oddzielony jest od działki siedliskowej nr [...] drogą publiczną. Jednak projekt budowlany obejmuje działkę nr [...] o symbolu planu 1.ME.146, stąd też jego badanie może ograniczać się tylko do terenu tej działki.