II SA/Gl 327/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. W dniu 7 kwietnia 2011 r. do Urzędu Miasta w P. wpłynęło pismo A. G., L. G. i K. G. o zwrot nieruchomości, które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Następnie do organu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu na ich rzecz nabycia spadku po A. G. Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta P. poinformował wnioskodawców, że po zbadaniu akt przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że decyzją Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...]r. Nr [...] orzeczono o zwrocie na rzecz A. G. i A. G. gruntu, stanowiącego działki nr 1 i 2. W związku z tym wniosek z dnia 7 kwietnia 2011 r. pozostawiono bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy A. G. pismem z dnia 22 maja 2012 r. zwrócił się do organu o odszukanie akt powyższej sprawy celem ustosunkowania się do punktu 3 przedmiotowej decyzji. Poinformował, że nie otrzymał decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za dalszy utracony grunt o pow. 1020 m2, przejęty pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Żądanie ustalenia i wypłaty złożyli też L. G. i P. G. Jednakże decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt, objęty uchwałą o ustaleniu terenu budownictwa, który z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), przeszedł na własność Skarbu Państwa, stojąc na stanowisku, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), nie ma zastosowania do stanów sprzed wejścia w życie tej ustawy. Wskutek odwołania A. G. decyzja ta została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Organ odwoławczy nie podzielił bowiem wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz polecił organowi I instancji zbadanie, czy wcześniej już ustalono odszkodowanie za przedmiotowy grunt, a w przeciwnym wypadku – jego ustalenie i wypłatę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt o pow. 0,1020 ha, stanowiący część nieruchomości, włączonej w teren skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ I instancji podał, że w dniu 12 marca 2014 r. do urzędu przybył A. G., który poinformował, że jest w posiadaniu decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt o pow. 0,1020 ha na kwotę 14.094,00 zł nr [...] z dnia [...] r. Nie udostępnił jednak tego dokumentu celem wykonania kserokopii (notatka służbowa w aktach sprawy). W tej sytuacji organ przeprowadził kwerendę archiwum zakładowego UM P., lecz odnaleziono jedynie rejestr ręczny o tytule "Odszkodowanie J. P.", gdzie w poz. 3 pod rokiem 1997 figuruje wpis z podaniem nazwiska A. i A. G., numer decyzji o odszkodowaniu, kwota odszkodowania i prowizja za obsługę bankową. Następnie przesłuchano w charakterze świadka pracownika b. UR w T., D. H., która prowadziła sprawy odszkodowawcze, a która potwierdziła, że prowadziła powyższy rejestr dla celów porządkowych jako dokument potwierdzający faktyczne wydanie decyzji i wypłacanych z tego tytułu odszkodowań. Organ I instancji wyjaśnił też, że zwrócił się o odszukanie akt sprawy [...] do Archiwum Państwowego i Starostwa Powiatowego w T., lecz organy te poinformowały, że nie odnaleziono akt tej sprawy. Starostwo pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. poinformowało, że posiada jedynie dołączone pismo z dnia [...] 1997 r. zlecające przekazanie kwoty 14.094,00 zł z tytułu odszkodowania na książeczkę oszczędnościową Nr [...] oraz kwotę 70,47 za obsługę bankową, w którym przywołano też prawomocną decyzję Kierownika Urzędu Nr [...] z dnia [...] 1997 r. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie, które też wypłacono, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, uzasadniającą jego umorzenie. W odwołaniu od decyzji A. G. zarzucił brak prawidłowego rozpoznania sprawy. Podał, że nie przypomina sobie sytuacji, opisanej w dniu 12 marca 2014 r., lecz posiada tylko decyzję nr [...] z dnia [...]r. Odwołujący się wyjaśnił też, że po decyzji udał się do PKO celem uzyskania informacji w sprawie przywołanej w decyzji książeczki oszczędnościowej, lecz ich nie uzyskał. Wreszcie, powołał się na swój wiek (76 lat), zawiłość spraw administracyjnych oraz brak pomocy ze strony urzędów. Zaskarżoną decyzją Wojewoda odwołania nie uwzględnił i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i pogląd prawny. Organ odwoławczy po ponownej analizie materiału dowodowego stwierdził bowiem, że co prawda nie udało się odnaleźć w dokumentacji archiwalnej decyzji z dnia [...] r. nr [...]o ustaleniu na rzecz A. i A. małż. G. odszkodowania w wysokości 14.094,00 zł, za grunt o pow. 0,1020 ha oraz składnik roślinny, przejęty na rzecz Skarbu Państwa pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, lecz na jej istnienie wskazują inne dowody w postaci pisma D. H. Z-cy Kierownika UR w T. z dnia [...] r., ręcznego rejestru odszkodowań oraz zeznań świadka D. H. Zatem skoro odszkodowanie zostało już ustalone, brak podstaw do wydania odrębnej decyzji w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, organ odwoławczy nie dopatrzył się innych uchybień w kontrolowanym postępowaniu i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 kpa. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. G. domagał się uchylenia decyzji Wojewody [...] i zasądzenia na rzecz wszystkich wnioskodawców kwoty 14.094 zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...] r. tytułem należnego odszkodowania ewentualnie określenia aktualnej wartości przejętego gruntu zgodnie z zasadami wolnego rynku i zasądzenie tej kwoty na ich rzecz. Skarżący podniósł, że dopiero w toku niniejszego postępowania dowiedział się o wydaniu decyzji określającej odszkodowanie i doręczeniu, a następnie przekazaniu tej kwoty do wypłaty. Jednakże skarżący zaprzeczył, aby wydana decyzja została prawidłowo doręczona, gdyż wówczas zapewne wniósłby od niej odwołanie. Wysokość odszkodowania nie odzwierciedla też wartości gruntu. Skarżący podniósł też, że ani on ani żona nie otrzymali odszkodowania. Wyjaśnił, że po wydaniu zaskarżonej decyzji zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wypłatę odszkodowania, lecz w odpowiedzi podano, że odszkodowanie zostało wypłacone. Takie działania organów uznał za krzywdzące, gdyż organy nie przedstawiły na tą okoliczność żadnych dokumentów, a jedynie oparły się na zapiskach i zeznaniach byłej pracownicy organu. Wreszcie, skarżący powołał się na brak pomocy i utrudnienia w wyjaśnieniu zaistniałej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana, co jednak nie oznacza, że decyzja ta została doręczona, bowiem tej kwestii nie badano. Przedmiotem postępowania nie było też ustalenie, czy faktycznie dokonano przelewu ustalonej kwoty i czy osoby uprawnione otrzymały należne odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym jego wznowieniem bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne, co oznacza, że uwzględnienie skargi może prowadzić jedynie do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, bez równoczesnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – wg stanu prawnego z daty orzekania). Zatem w żadnym wypadku nie mogło odnieść skutku zawarte w skardze żądanie zasądzenia odszkodowania wraz z odsetkami. Sprawa o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia i przejęcia gruntu na rzecz Skarbu Państwa należy zaś do drogi postępowania administracyjnego, co wyklucza cywilnoprawny tryb dochodzenia roszczeń z tego tytułu, również w zakresie waloryzacji i odsetek. Przedmiotem niniejszego postępowania i rozstrzygnięcia organów administracji nie była też kwestia wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania i wypłaty odsetek, czego skarżący domagał się od organu I instancji dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji (dołączona do skargi kserokopia pisma z dnia 5 marca 2015 r. i odmowna odpowiedź organu), lecz wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt o pow. 0.1020 ha, przejęty pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Jest poza sporem, że przywołaną przez organy obydwu instancji decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. zwrócono na rzecz skarżącego i jego żony część przejętej na ten cel nieruchomości, zapowiadając w pkt 3 wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania za pozostały grunt o pow. 1020 m2. Tymczasem skarżący po wielu latach ponownie wystąpił o zwrot gruntu, a następnie dopiero w 2012 r. domagał się wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Długotrwałe poszukiwanie akt sprawy w Archiwum Państwowym i organach administracji okazały się jednak bezskuteczne. Dopiero notatka służbowa z dnia 12 marca 2014 r., sporządzona przez pracownika organu I instancji pozwoliła na ukierunkowanie poszukiwań. W tejże notatce po raz pierwszy znalazły się dane co do daty i numeru decyzji oraz kwoty odszkodowania za grunt o pow. 0,1020 ha. Z treści notatki wynika, że skarżący przybył w tym dniu do urzędu i poinformował, że jest w posiadaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, lecz nie udostępnił jej celem sporządzenia kserokopii. Wytknąć należy organowi, że notatka służbowa nie została podpisana przez skarżącego, ani też pracownik organu nie podał przyczyn braku podpisu strony, co stanowi uchybienie reguł postępowania z art. 14 § 2 kpa, nakazującym utrwalenie czynności w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Protokołu sporządzonego w tej formie nie może zastąpić adnotacja, sporządzona w trybie art. 72 kpa, która nie jest dowodem w sprawie. Jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że po pierwsze skarżący w odwołaniu od decyzji nie zaprzeczył prawdziwości podanych w notatce informacji, a jedynie podał, że sobie tego nie przypomina, a po drugie, organy obydwu instancji istotne dla sprawy ustalenia poczyniły w oparciu o dowody w postaci wyżej opisanych archiwalnych dokumentów i zeznań świadka D. H. jako pracownika organu, który dokumenty te sporządził. Skarżący miał też możliwość zapoznania się z aktami sprawy i udziału w przesłuchaniu świadka, lecz z przysługujących mu uprawnień nie skorzystał. Stąd też w niniejszej sprawie brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa). Zebrany w sprawie materiał dowodowy koreluje z treścią notatki służbowej z dnia 12 marca 2014 r., w której po raz pierwszy pojawiły się dane co do faktu, daty i numeru decyzji ustalającej odszkodowanie, jak i jego wysokości, potwierdzone następnie w piśmie z dnia 9 czerwca 1997 r., podpisanym przez świadka D. H., a skierowanym do Głównej Księgowej Urzędu Rejonowego w T. celem przelania na książeczkę oszczędnościową kwoty 14.094 zł jako odszkodowania orzeczonego prawomocną decyzją Kierownika tego Urzędu nr [...] z dnia [...] r. Takie dane (oprócz daty decyzji), zawiera też doręczony rejestr odszkodowań, prowadzony przez świadka, którego odpisem dysponowały organy obydwu instancji. Stąd też prawidłowo uznały organy obydwu instancji, że decyzja ustalająca odszkodowanie została już wydana i pomimo braku dokumentu w postaci tej decyzji, fakt ten potwierdzają inne dowody w postaci dokumentów, w których jest ona przywołana oraz zeznań świadka, prowadzącego sprawy odszkodowawcze. Dla wyniku niniejszej sprawy nie ma też znaczenia, czy i kiedy skarżący dowiedział się o decyzji. Tego rodzaju okoliczności mogłyby jedynie skutkować wznowieniem na jego żądanie postępowania, zakończonego decyzją z 1997 r. Decyzja ta nie podlegała też kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, jako że nie stanowi aktu podjętego w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie decyzji o ustalenie odszkodowania za grunt o pow. 1020 m2, musiało zaś skutkować umorzeniem niniejszego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. Z mocy art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m. in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Brak zatem podstaw do ponownego ustalenia w tym trybie odszkodowania, o ile decyzja została wydana i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w odrębnym nadzwyczajnym postępowaniu. Sama wypłata ustalonego w decyzji odszkodowania nie następuje zaś w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest czynnością techniczną. Zupełne inną kwestią jest też waloryzacja odszkodowania ustalonego w decyzji, dokonywana na dzień jego zapłaty oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania (art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sprawa ta nie była jednak przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją. Trafnie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że decyzja organu nie rozstrzyga kwestii, że rzeczywiście doszło do wypłaty odszkodowania, ustalonego w decyzji z 1997 r. Polecenie przelewu z dnia 9 czerwca 1997 r. skierowane jest bowiem do Głównej Księgowej UR w T. i nie dowodzi faktu jego wykonania poprzez wpłatę określonej w nim kwoty na podany w nim numer książeczki oszczędnościowej, lecz jedynie dowodzi faktu wydania samej decyzji o ustaleniu odszkodowania. Stąd też zawarte w skardze żądanie wypłaty odszkodowania wraz z odsetkami, bądź też jego waloryzacji, może być przedmiotem odrębnego postępowania, lecz nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut nieudzielenia przez pracowników organów pomocy w załatwieniu jego żądań. Do udzielenia porad prawnych powołani są adwokaci i radcowie prawni. Strona w razie nieporadności może zatem skorzystać z fachowej pomocy prawnej. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.