II SA/Gl 328/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych od d a l a s k a r g ę G.K. wystąpił do S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji o uznaniu budowli w postaci gazociągu za wybudowaną niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zdaniem wnioskodawcy gazociąg, przebiegający przez jego działkę nr [...] w Z. przy ul. [...], którą nabył od Skarbu Państwa w [...] w celu odbudowy stawów rybnych, został zrealizowany bez tytułu prawnego do nieruchomości. Nie wykonano też i nie zatwierdzono projektu technicznego oraz nie dokonano zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych. Efektem tych uchybień jest błędna lokalizacja gazociągu, uniemożliwiająca korzystanie z nieruchomości. Powyższy wniosek pismem z dnia [...] przekazano wg właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. Po rozpatrzeniu sprawy organ ten decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowania w sprawie realizacji odcinka sieci gazowej [...] przez parcelę [...] w Z. W uzasadnieniu podano, iż sieć gazowa na terenie Sołectw Z. i M. została zrealizowana [...], a jej wykonawcą był Społeczny Komitet A. Inwestycja realizowana była w trzech etapach, przy czym w archiwum zachowały się decyzje z dnia [...] nr [...] ( I etap budowy na terenie Gminy Z. ) i z dnia [...] nr [...] ( III etap budowy w Sołectwach Z. i M. ), których integralną część stanowiły projekty techniczne. W archiwum brak decyzji dla II etapu budowy. Sporny odcinek sieci gazowej został zinwentaryzowany geodezyjnie w [...], co ustalono w oparciu o pismo Rozdzielni Gazu J. Przesłuchany świadek E.K., który był zaangażowany w budowę odcinka [...] gazociągu w rejonie ulic [...] i [...] w Z., co dotyczyło również odcinka przez [...], zeznał iż sporny odcinek gazociągu był realizowany w [...], a ukończony w [...] bez sprzeciwu właścicieli gruntów na terenie, stanowionym łąkę od [...]. Z uwagi na brak dokumentacji archiwalnej w zasobach gminy Z. i Rozdzielni Gazu w J., organ I instancji stwierdził, iż nie jest możliwe stwierdzenie zgodności przebiegu istniejących sieci z projektowanymi. Zachowane dokumenty w postaci dwóch decyzji, które spełniały wymogi pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem planu realizacyjnego ( § 20 ust. 4 rozp. MGT i OŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego – Dz. U. z 19 marca 1975 r.), w ocenie organu nie daje jednak podstaw do uznania inwestycji za wykonaną w warunkach samowoli budowlanej. Stąd też postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji G.K. wniósł o jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego się, na podstawie przytoczonych decyzji nie można stwierdzić, czy gazociąg został wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia i nie wiadomo, czy dotyczą one parceli [...], Nadto, organ I instancji nie ustosunkował się do pozostałych wad prawnych w postaci braku zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, protokołów odbioru i dziennika budowy. Pominięto też całkowicie brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie inwestora. Zaskarżoną decyzją wydaną z up. S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołania nie uwzględniono. Zdaniem organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek samowoli budowlanej, uprawniający do ingerencji w obiekty zrealizowane przed [...]. Decyzje organów w sprawie realizacji przedmiotowego gazociągu zostały zaś podjęte w oparciu o art. 21 i 29 Prawa budowlanego z 1974 r., a ewentualne uchybienia przy ich wydawaniu, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego, a przy tym z przywołanej podstawy prawnej i warunków uzasadnienia, jednoznacznie wynika upoważnienie inwestora do prowadzenia prac budowlanych. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego G.K. ponownie podniósł, iż decyzje organów obydwu instancji nie odnoszą się do wad prawnych inwestycji, a mianowicie braku tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomości, braku jednoznacznej decyzji o zezwoleniu na budowę i projektu technicznego spornej inwestycji. W ocenie skarżącego, wydane decyzje, nawet jeżeli dotyczą spornego odcinka gazociągu, są sprzeczne z wówczas obowiązującym prawem ( art. 21 ust. 4 i art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.) , naruszając prawo własności. Wreszcie, skoro właściciel sieci gazowej nie przedstawił projektu technicznego, nie wiadomo, czy decyzje w ogóle dotyczą jego parceli nr [...]. Stąd też ostatecznie skarżący wniósł o jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy decyzje nr [...] i [...] dotyczą realizacji gazociągu przez działkę nr [...] oraz o stwierdzenie ich zgodności z przepisami prawa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż organy nadzoru budowlanego nie były władne do wzruszenia w nadzwyczajnych trybach decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu planów realizacyjnych budowy sieci gazowej w Sołectwach Z. i M. ( I i III etap budowy ). W podstawach prawnych obydwu decyzji powołano przepisy art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ) oraz §§ 18 i 19 ust. 1 rozp. Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ). Jako integralną część obydwu decyzji wymieniono projekt techniczny oraz zobowiązano inwestora – Społeczny Komitet A do realizacji inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w tym projekcie oraz do powierzenia wykonywania robót osobom o stwierdzonych kwalifikacjach zawodowych z zachowaniem warunków BHP. Analizując treść obydwu zachowanych decyzji ( bez załączników w postaci projektów technicznych ), uznać należy, iż powołana podstawa prawna wskazuje, iż decyzjami tymi równocześnie udzielono pozwolenia na budowę. Ocena zgodności z prawem tych decyzji nie należy jednak do kompetencji organów nadzoru budowlanego w świetle art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie : tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego podlega bowiem właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej ( art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W konsekwencji, wzruszenie ostatecznej decyzji w tym przedmiocie należy również do tych organów. Zatem w ramach niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego nie były władne do oceny decyzji Naczelnika Gminy Z. w aspekcie zgodności z prawem, a w szczególności rozstrzygnięcia kwestii, czy inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości. Stąd też podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 21 ust. 4 i art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, nie mógł odnieść skutku w niniejszej sprawie. Dopóki jednak powyższe decyzje, nawet jeżeli zostały wydane z naruszeniem powyższych wymogów Prawa budowlanego z 1974 r., funkcjonują w obrocie prawnym, wiążą organy nadzoru budowlanego w zakresie wynikających z nich skutków prawnych. Prawidłowo zatem przyjęły organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, iż inwestor legitymował się decyzjami, upoważniającymi do budowy gazociągu. Brak dokumentacji archiwalnej w postaci decyzji dla II etapu budowy oraz projektów realizacyjnych obligował zaś organy nadzoru budowlanego do wyjaśnienia okoliczności sprawy wszelakimi środkami dowodowymi zgodnie z art. 7 i art. 75 § 1 kpa. Prawo budowlane z 1974 r. nie zobowiązywało bowiem inwestora do przechowywania dokumentacji budowlanej. Tymczasem przesłuchany w sprawie świadek E.K. zeznał, iż sporny odcinek gazociągu przez parcelę skarżącego nr [...], był realizowany w [...] i ukończony w [...]. Był to końcowy odcinek gazociągu ( ok. [...]) w rejonie ulic [...] i [...] ( k. 14 akt adm.). Nadto, sporny odcinek sieci został zinwentaryzowany geodezyjnie w [...] ( vide : pismo Rozdzielni Gazu J. k. 13 akt adm.). Skoro decyzja z dnia [...] zatwierdzała plan realizacyjny w Sołectwach Z. i M. jako III etap budowy, logiczny jest wniosek, iż dotyczyła końcowego odcinka gazociągu i w świetle zeznań E.K., obejmowała także parcelę [...]. W tej sytuacji brak podstaw prawnych do kwestionowania ustaleń organów obydwu instancji, iż na realizację gazociągu, w tym co do parceli nr [...], udzielono pozwolenia i zatwierdzono plan realizacyjny, a zupełnie inną kwestią jest zaś zgodność decyzji z prawem, co było już przedmiotem rozważań. Nie powinno też budzić wątpliwości, iż w sytuacji braku pozwolenia na budowę spornego gazociągu, ocena skutków samowoli budowlanej winna nastąpić na gruncie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Jest bowiem poza sporem, iż inwestycję zrealizowano przed dniem 1 stycznia 1995 r. Norma intertemporalna, zawarta w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje zaś stosowanie do takich obiektów przepisów dotychczasowych. Pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. brak pozwolenia na budowę, skutkował zaś obligatoryjnym nakazem rozbiórki w razie stwierdzenia naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych. Natomiast w przypadku, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, lecz następnie zrealizował inwestycję niezgodnie z jego warunkami, niezależnie od daty zakończenia budowy, ocena skutków działania inwestora winna nastąpić na gruncie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Zatem organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do ingerencji w proces budowlany w razie stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach ( art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r.). Pod tego typu przesłanki nie podpadają zaś uchybienia procesu inwestycyjnego, na które wskazał skarżący, a mianowicie brak tytułu prawnego do nieruchomości, brak zatwierdzonego projektu technicznego i niedopełnienie zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, czy też brak dziennika budowy. Podkreślić bowiem przyjdzie, iż inwestycja została ukończona i geodezyjnie zinwentaryzowana. Nie wiadomo wszak, na czym miałoby polegać doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, prawidłowo stwierdziły organy nadzoru budowlanego, iż brak dokumentacji technicznej, wymienionej jako załączniki do decyzji zatwierdzających plan realizacyjny spornego gazociągu, nie uzasadnia podjęcia działań w sprawie wykonanych robót budowlanych. Aczkolwiek zasadnie wskazał skarżący, iż organy te nie odniosły się do innych, podnoszonych przez niego kwestii, wskazać przyjdzie, iż uchybienia w zakresie samego uzasadnienia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wymienione przez skarżącego naruszenia Prawa budowlanego nie stanowią podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w świetle kompetencji, przyznanych im przepisem art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a w szczególności, nie podpadają pod przesłanki z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 tej ustawy, co z kolei obliguje do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 – 3. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.