II SA/Gl 328/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] z up. Kierownika Urzędu Rejonowego w K. zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielono A. N. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R. – [...] przy ul. [...]. Następnie decyzją Prezydenta R. z dnia [...]r. nr [...], udzielono inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania rozbudowanej części budynku na zakład stolarski. Jednakże na mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] stwierdzono nieważność tejże decyzji. W związku z tym kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie, stwierdzając, że decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...] udzielono A. N. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku z przeznaczeniem na mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania Z. L. i J. L. (właścicieli działki sąsiedniej nr [...]),[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Pismem z dnia [...]r. Z. i J. L. wystąpili do organu nadzoru budowlanego I instancji o wszczęcie postępowania m.in. w sprawie dobudowanej hali warsztatowej o pow. [...] m2, uprzednio samowolnie użytkowanej jako stolarnia. W kolejnych pismach z dnia [...] i [...]r. wniosek ten sprecyzowano w ten sposób, iż wnioskodawcy domagali się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórki rozbudowanej w latach [...] części budynku mieszkalnego, która była przedmiotem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego K. i A. N. przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że udzielenie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę nastąpiło na podstawie decyzji z dnia [...]r., zaś decyzją z dnia [...] r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tej rozbudowy z przeznaczeniem na mieszkanie. Jednakże wskutek odwołania Z. i J. L., decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem zbadania wszystkich przypadków samowoli budowlanej z art. 48, art. 49 b i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. powtórnie orzekł o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowania w sprawie rozbudowanej części budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w R. Zdaniem organu I instancji, zarówno rozbudowa, jak i użytkowanie budynku nastąpiło na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Nie zachodzi więc przypadek samowoli z art. 48 Prawa budowlanego. Powołując się na wynik oględzin z dnia [...]r., organ nadzoru budowlanego stwierdził nadto, że rozbudowa została zrealizowana generalnie zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową z nieistotnymi odstępstwami, polegającymi na rezygnacji z jednego otworu okiennego i ścian działowych. Taki stan rzeczy potwierdził też projektant, a równocześnie kierownik budowy na użytek postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W tym stanie rzeczy organ uznał, że nie zachodzi też przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zatem postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji Z. i J. L. powtórnie wnieśli o rozbiórkę samowolnie – ich zdaniem – dobudowanej i niedopuszczonej do użytkowania hali warsztatowej o pow. [...] m2. Odwołujący się zarzucili, że inwestor nie uzyskał ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla takiej inwestycji, jak i pozytywnych opinii organów na dopuszczenie użytkowania obiektu jako warsztat stolarski, a wreszcie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Wreszcie, ich zdaniem nie sprecyzowano przedmiotu niniejszego postępowania, a więc obiektu, którego dotyczy decyzja. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego pogląd o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków samowoli budowlanej, jako że rozbudowa nastąpiła legalnie na podstawie decyzji z dnia [...]r., która pozostaje w obrocie prawnym. Na obecnym etapie postępowania nie mają zaś żadnego znaczenia podniesione w odwołaniu kwestie co do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu mieszkalnego w sytuacji likwidacji zakładu stolarskiego. Wreszcie, sprawa budynku gospodarczego objęta jest odrębnym postępowaniem. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Kolejnym pismem z dnia [...]r., które wpłynęło dnia [...]r. Z. i J. L. wnieśli o uzupełnienie powyższej decyzji o dowody, że przedmiotowe dobudówki, oznaczone kreskami na załączonej mapce geodezyjnej powykonawczej, zostały wybudowane legalnie, jako że ich zdaniem przywołana decyzja z dnia [...]r. nie zatwierdza projektu budowlanego (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), a jedynie udziela pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, określonych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Stąd też decyzja ta nie dotyczy przedmiotowej dobudowy (hali warsztatowej), wybudowanej samowolnie w [...] r. z przekroczeniem dopuszczalnej intensywności zabudowy domów jednorodzinnych wolnostojących. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmówiono uzupełnienia decyzji z dnia [...] r. z braku przesłanek, wymienionych w art. 111 § 1 kpa. W skardze do sądu administracyjnego Z. L. i J. L. zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 227 kpa oraz art. 48 Prawa budowlanego, wnieśli o nakazanie rozbiórki samowolnie dobudowanych obiektów. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania, skarżący podnieśli, że nie zgadzają się na przebudowę oznaczonych na mapie kreskami obiektów w postaci samowolnie dobudowanej około [...] r. hali warsztatowej, na mieszkanie, garaże lub osiedlowy pub, jako że przybudówki te nie spełniają warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy, wszczętej na ich wniosek z dnia [...]r. Uczestniczka postępowania J. N.-T. jako współwłaścicielka nieruchomości, na której zrealizowano przedmiotową dobudowę wniosła o oddalenie skargi, podając że nie jest w stanie określić daty wykonania tych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania i zarzuty podlegały uwzględnieniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym i należało je podzielić. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż porównując przedłożoną przez skarżących kopię mapy zasadniczej (pomiar uzupełniający [...] jako załącznik do skargi) oraz motywy obydwu instancji, nie powinno budzić wątpliwości, iż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy, wszczętej na wniosek skarżących z dnia [...]r., a więc dobudowanej części budynku przy ul. [...] w R. o pow. około [...] m2, będącej uprzednio przedmiotem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania na zakład stolarski. Taki stan rzeczy potwierdza też protokół oględzin z dnia [...]r. (k. 42 akt adm.), z którego wynika, że dobudowana część obiektu ma wymiary [...] m. Natomiast z treści kserokopii kwestionowanej przez skarżących decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego (poświadczonej za zgodność z oryginałem przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego), której integralnym załącznikiem był projekt techniczny, wynika że zaprojektowano od strony południowej jednokondygnacyjny trakt o rozpiętości [...] m i długości [...] m, zaś projektowana rozbudowa od strony wschodniej dochodzi do granicy działki. Projektowaną dobudowę przedstawiono na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu, opatrzonym pieczęcią Urzędu Miejskiego w R. jako załącznik do decyzji [...] z dnia [...] r., zgodnie z którym jeden z boków jest dłuższy niż [...] m, bowiem ma długość [...] m, co odpowiada też wymiarom dobudowy w części konstrukcyjnej projektu (rzut fundamentów). Taki stan rzeczy potwierdza też projekt adaptacji rozbudowanej części budynku mieszkalnego na zakład montażowy stolarki budowlanej i mebli z [...]r., w treści którego podano powierzchnię [...] m, a rysunek potwierdza, iż jeden z boków jest dłuższy i ma [...] m, drugi bok ma [...] m, zaś długość wynosi [...] m. Analiza powyższej dokumentacji pozwala zatem na identyfikację przedmiotowej dobudowy od strony południowej budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] – w granicy od strony wschodniej. Jednakże wbrew stanowisku organów obydwu instancji, fakt że inwestor A. N. uzyskał w dniu [...]r. pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego, a następnie w dniu [...]r. udzielono mu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części, nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa dobudowa została wykonana na podstawie i zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Aczkolwiek prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, iż w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie są władne do badania zgodności z prawem decyzji z dnia [...]r. i to wydanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), to jednak przeoczono, że z mocy art. 32 ust. 1 tej ustawy, pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Powyższy skutek w postaci utraty ważności pozwolenia na budowę następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydania decyzji deklaratoryjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zebrały żadnego materiału dowodowego, ani nie poczyniły niezbędnych ustaleń faktycznych co do okresu prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, co czyni zasadnym wniosek o dowolności stanowiska w zakresie oceny spornej dobudowy jako legalnej. Kwestia ta wymagała zaś zbadania, skoro z akt postępowania wynika, że inwestor ani nie zgłosił zakończenia budowy, ani też nie przedłożył dziennika budowy, składając jedynie w dniu [...]r. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W tym kontekście budzi wątpliwość co do zgodności z prawem decyzja z dnia [...] r., podjęta na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z mocy art. 57 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do takiego wniosku inwestor zobowiązany był dołączyć oryginał dziennika budowy. Stąd też w stosunku do tej decyzji organ odwoławczy winien rozważyć w pierwszym rzędzie konieczność wdrożenia trybu nadzwyczajnego w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Co więcej, w toku całego postępowania administracyjnego skarżący utrzymywali, że budowa "hali warsztatowej" nastąpiła w latach [...]. Dla poparcia swoich twierdzeń skarżący powoływali się na fakt, że inwestor dopiero wówczas uzyskał dodatkowy teren, umożliwiający mu realizację inwestycji, na dowód czego przedłożyli pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]r. skierowane do nich oraz inwestora, a informujące o możliwości nabycia części działki nr [...] (k. 35 akt adm.). Wobec takich zarzutów strony oraz faktu, że inwestor nie przedłożył dziennika budowy jako urzędowego dokumentu dotyczącego przebiegu robót budowlanych (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), ani też nie powiadomił o zakończeniu budowy, niezbędne było dla oceny legalności wykonanych robót poczynienie ustaleń faktycznych co do okresu ich prowadzenia w okresie ważności udzielonego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie faktu, że roboty te wykonano po utracie ważności decyzji z dnia [...]r., winno zaś prowadzić do wniosku, że wykonano je samowolnie i w zależności od daty zakończenia budowy, należało prowadzić postępowanie likwidujące samowolę budowlaną w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., bądź z art. 37 ustawy z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. , o ile budowa została zakończona do dnia [...]r. Skoro umorzenie postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych nastąpiło bez ustalenia daty ich prowadzenia, decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji, które traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania sądowego nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżących o ich zasądzenie (art. 210 § 1 powołanej ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien zatem zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy dla ustalenia daty prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych przy spornej dobudowie do budynku mieszkalnego. O ile inwestor nie przedłoży dziennika budowy, niezbędne będzie przesłuchanie stron oraz kierownika budowy, a także zbadanie kwestii nabycia gruntu przez inwestora, o której mowa w przywołanym wyżej piśmie UM w R. z dnia [...]r. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie stwierdzenie, czy roboty budowlane wykonano w okresie ważności decyzji z dnia [...]r. i zgodnie z warunkami udzielonego wówczas pozwolenia na budowę. Wreszcie, organ odwoławczy winien rozważyć konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...]r. jako wydanej bez dziennika budowy, którego braku nie może zastąpić w tym trybie opinia techniczna kierownika budowy. Odnosząc się do żądania skarżących "nakazania rozbiórki samowolnie dobudowanych obiektów", wyjaśnić przyjdzie, iż kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne, co oznacza, iż w postępowaniu sądowym dokonuje się jedynie oceny legalności zaskarżonego aktu – bez możliwości równoczesnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Na tym etapie postępowania brak też podstaw do przesądzenia, czy przedmiotowa dobudowa winna podlegać rozbiórce w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który to przepis dotyczy obiektów wybudowanych po 1 stycznia 1995 r.