II SA/Gl 328/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.364.2023.TA w przedmiocie rozbiórki budynku oddala skargę. Pismem z dnia 5 lutego 2024 r. D. K. (dalej jako: "skarżący"), wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), opisaną w rubrum nn. wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 9 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ew. 1 w S. w sprawie "3 budynków mieszkalnych konstrukcji drewnianej". W toku kontroli PINB ustalił, że na działce nr 1 znajdują się trzy budynki z przeznaczeniem rekreacyjnym przekształcone na domki jednorodzinne. PINB ustalił, że roboty w odniesieniu do tych obiektów budowlanych zostały ukończone w latach 2019-2021. Właścicielem domków podobnie jak działki nr 1 jest skarżący. Postanowieniem nr [...] z dnia 10 lipca 2023 r., znaki: [...], [...], [...], PINB postanowił "rozdzielić postępowanie administracyjne wszczęte pismem nr [...] z dnia 6 maja 2023 r. w sprawie budowy trzech budynków mieszkalnych konstrukcji drewnianej, zlokalizowanych w S. przy ul. [...] na działce nr 1 - na trzy oddzielne postępowania", wskazując jednocześnie, że pod znakiem [...] będzie prowadzone postępowanie w sprawie budynku oznaczonego nr [...] na szkicu załączonym do protokołu z kontroli. Postanowieniem nr [...] z dnia 10 lipca 2023 r., znak: [...] PINB wstrzymał roboty budowlane, związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego konstrukcji drewnianej położonego na działce nr ew. 1 przy ul. [...] w S. oznaczonego nr [...] na szkicu dołączonym do akt sprawy, jednocześnie informując o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia w przedmiotowej sprawie. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) - dalej "P.b." oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) dalej powoływanej jako: "k.p.a.". W dniu 4 września 2023 r. PINB wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą zobowiązał skarżącego jako inwestora i właściciela działki nr 1 do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konstrukcji drewnianej, oznaczonego nr [...] na szkicu dołączonym do akt sprawy, zrealizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr 1. Od ww. decyzji odwołanie wniósł skarżący, wnioskując o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji. Skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, ponieważ "z uwagi na chorobę i przebywanie poza miejscem zamieszkania nie udało się w terminie wynikającym z przepisów zgromadzić dokumentacji wymaganej przez prawo w celu zalegalizowania obiektu". Jednocześnie podniósł, że podjął działania zmierzające do zalegalizowania obiektu wzniesionego na swojej nieruchomości. Decyzją z 15 grudnia 2023 r., znak: WINB.WOA.7721.364.2023.TA. ŚWINB utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w dniu 13 września 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego z dnia 13 września 2023 r. o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z oświadczeniem o terminie zakończenia budowy robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił ŚWINB, prowadząc postępowanie odwoławcze pismem z dnia 7 listopada 2023 r., zwrócił się on do Starosty R. z zapytaniem, czy w odniesieniu do występujących na działce nr 1 obiektów budowlanych wydana została jakakolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę albo dokonane zostało zgłoszenie budowy. W dniu 21 listopada 2023 r. do ŚWINB wpłynęło pismo ze Starostwa Powiatowego w R., w którym wskazano, że dla przedmiotowej działki dokonano dwóch zgłoszeń. Pierwsze zgłoszenie nr [...] z dnia 6 października 2020 r. obejmowało budowę dwóch budynków letniskowych do 35 m². Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Starostwo poinformowano o braku sprzeciwu w odniesieniu do ww. obiektów. Natomiast drugie zgłoszenie nr [...] z dnia 7 maja 2021 r. dot. robót budowlanych polegających na wylaniu płyty betonowej, na której zostanie wykonana konstrukcja drewniana domku rekreacyjnego o pow. zabudowy 34,4 m². Również i w tym przypadku Starostwo pismem z dnia 12 maja 2021 r. poinformowano skarżącego o braku sprzeciwu w odniesieniu do ww. obiektu. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dokonał zgłoszenia budowy domku letniskowego o konstrukcji drewnianej o pow. 35 m². Jak ustalił organ I instancji w miejscu, w którym powinien znajdować się budynek rekreacji indywidulanej, znajduje się inny obiekt budowlany tj. dom mieszkalny jednorodzinny o wymiarach 9 m x 10,7 m. W związku z powyższym ŚWINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany nie odpowiada obiektowi budowlanemu, co do którego zostało dokonane zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego tj. nie posiada cech pozwalających na zakwalifikowanie go jako wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 16 P.b. ŚWINB zwrócił również uwagę, że postanowienie PINB z 10 lipca 2023 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 lipca 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy. Zatem termin na złożenie wniosku o legalizację, licząc 30 dni od doręczenia postanowienia, upłynął 14 sierpnia 2023 r. Wniosek skarżącego złożony w dniu 13 września 2023 r. został złożony tym samym po terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek ten został złożony po wydaniu zaskarżonej decyzji PINB o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego i zaznaczył, że termin 30 dni do wniesienia wniosku o legalizację ma charakter terminu ustawowego (określonego w przepisach prawa), który nie podlega przywróceniu. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej, w tym przypadku oznacza bezskuteczne złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie ŚWINB spełniona została przesłanka z art. 49e pkt 1 P.b. co obligowało powiatowy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W skardze sądowej na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł, że w toku postępowania przed organem I instancji jak i organem odwoławczym pominięto, iż w dniu 13 września 2023 r. skarżący złożył wniosek o legalizację wskazując obiektywne przyczyny uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Zaznaczył, że organ pominął, iż wskazaną przez skarżącego okolicznością była choroba i nieobecność w miejscu zamieszkania, która skutkowała niemożnością wykonania obowiązków w terminie wynikającym z postanowienia. W jego ocenie organ nie podjął żadnych czynności i ustaleń zmierzających do wyjaśnienia czy z uwagi na sygnalizowane przez skarżącego okoliczności termin wynikający z doręczenia postanowienia w ogóle rozpoczął bieg, czy nie doszło do biegu terminu zakłócenia na skutek okoliczności wskazywanych przez skarżącego. Zdaniem skarżącego skutkowało to po stronie organu odwoławczego brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł także o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r. znak: [...] ŚWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły bowiem postępowanie administracyjne, w trakcie, którego zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dający podstawę do właściwego zastosowania przepisów prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja ŚWINB z 15 grudnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 4 września 2023 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konstrukcji drewnianej, oznaczonego nr [...] na szkicu dołączonym do akt sprawy, zrealizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr 1. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekające organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 16 maja 2023 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.). W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 P.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 P.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 P.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 P.b. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że na działce nr 1 położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącego zostały wybudowane 3 budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczone na szkicu dołączonym do akt sprawy nr [...] . Budynki powstały w latach 2019-2021. Okoliczność ta została stwierdzona m. in. na podstawie protokołu z kontroli ww. obiektu z 9 maja 2023 r. oraz zdjęć lotniczych. W wyniku wydania przez PINB postanowienia nr [...] z dnia 10 lipca 2023 r., sprawa dla budynku oznaczonego na szkicu nr [...], stanowiąca przedmiot badania Sądu, została wydzielona przez PINB do oddzielnego rozpoznania i prowadzona pod znakiem: [...]. W zakresie charakteru i parametrów spornego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego ustaliły, że stanowi on budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach 9,00 m x 10,7 m. Przeznaczenie, funkcja i parametry obiektu zostały określone na podstawie ustaleń kontroli z 9 maja 2023 r., materiału zdjęciowego (załącznik do protokołu kontroli). Skarżący podczas kontroli wyjaśnił, że budynek powstał w wyniku przekształcenia z budynku rekreacyjnego, nie złożył żadnych innych wyjaśnień ani nie przedstawił dokumentów potwierdzających budowę budynku zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Ustalenia zawarte w protokole kontroli spornego obiektu budowalnego, przeprowadzonej 9 maja 2023 r., z udziałem skarżącego, zostały potwierdzone przez niego poprzez podpisanie protokołu bez zastrzeżeń. Przepisy art. 29 - 31 P.b. zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obiektów budowlanych, jak i w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego nie obejmowały budynków zakwaterowania turystycznego. PINB postanowieniem nr [...] z 10 lipca 2023 r., nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane związanie z budową budynku mieszkalnego oznaczonego na szkicu nr [...]. Oraz poinformował go o możliwości złożenia zgodnie z art. 48a P.b. wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowalnych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia lub od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. Poinformował skarżącego także o skutkach złożenia takiego wniosku, związanych z ustaleniem w drodze odrębnego postanowienia opłaty legalizacyjnej. W pouczeniu zawartym w postanowieniu została zamieszczona treść art. 49e P.b. dotycząca m.in. skutków niezłożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji analizy akt sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. W sprawie pozostaje bezsporne, że skarżący wzniósł budynek jednorodzinny konstrukcji drewnianej bez wymaganego zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 P.b. zgłoszenia. Po otrzymaniu przez skarżącego postanowienia PINB z 10 lipca 2023 r. skarżący nie wniósł na nie zażalenia i nie złożył w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia wniosku o legalizację spornego budynku. Termin określony w art. 48a ust. 1 P.b. wbrew stanowisku organu odwoławczego jest jest terminem procesowym, ma więc do niego zastosowanie instytucja przywrócenia terminu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący złożył wniosek o jego przywrócenie. Zgodnie z art. 58 k.p.a. "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne." W dniu 4 września 2023 r., czyli prawie po upływie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia z 10 lipca 2023 r. organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę spornego budynku. W odwołaniu od tej decyzji, datowanym na 8 września 2023 r. (złożonym w dniu 11 września 2023 r.), skarżący w sposób niezwykle lakoniczny stwierdził, że "z uwagi na chorobę i przebywanie poza miejscem zamieszkania nie udało się w terminie wynikającym z przepisów prawa zgromadzić niezbędnej dokumentacji wymaganej przez prawo w celu zalegalizowania obiektu.". Jednocześnie z odwołaniem skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu o do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie przedstawił żadnych dokumentów, które uprawdopodabniałyby okoliczności związane z niezachowaniem terminu do złożenia tego wniosku. Z treści postanowienia organu I instancji z 10 lipca 2023 r. nie wynikała konieczność złożenia dokumentów potrzebnych do legalizacji a jedynie samego wniosku o legalizację. Taki wniosek skarżący złożył dopiero w dniu 13 września 2023 r. Z treści odwołania wynika, że skarżący nie zrozumiał treści postanowienia PINB z 10 lipca 2023 r., zawartych w nim informacji oraz pouczenia. Sąd stwierdza, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli podmiot uprawniony do wniesienia o legalizację nie złoży stosownego wniosku w terminie lub bezskutecznie będzie się ubiegał o przywrócenie terminu, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu orzeczenia o rozbiórce decyzją administracyjną. Ta sama sytuacja ma miejsce w razie wycofania wniosku o legalizację, obojętnie czy cofnięcie wniosku nastąpi na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, czy też w postępowaniu odwoławczym. (R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W orzecznictwie zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1708/22, CBOSA). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy skarżący złożył wniosek o legalizację w terminie lub czy złożył wniosek o przywrócenie terminu. Pomimo błędnej oceny przez organ odwoławczy charakteru terminu wynikającego z art. 48a P.b. dla Sądu orzekającego w sprawie pozostaje bezsporne, że skarżący nie złożył do organu I instancji w terminie wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych a także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W opinii Sądu podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.