II SA/Gl 33/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Stażysta – referent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2006 r. sprawy ze skargi S. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku II SA/GL 33/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przekazał pismo S. N. z dnia [...] 2004 r. do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w S. jako organu właściwego. Powyżej wskazane pismo dotyczyło systematycznego podwyższenia poziomu terenu od trzech lat, zasypania przepustu odprowadzającego wody opadowe, wykonania stawu o wymiarach 25 na 20 m i głębokości 4 m i wybudowania fundamentów pod nowe ogrodzenie o wysokości miejscami do 4 m na posesji położonej w S. przy ul. A 1 przez jej właścicieli Z. i S. małżonków P.. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podniósł, iż sprawa robót ziemnych nie stanowiących budowli w rozumieniu ustawy prawo budowlane ani nie związanych bezpośrednio z robotami budowlanymi nie podlega rozstrzygnięciu przez organ nadzoru budowlanego. Stąd też pismo S. N. przesłano zgodnie z właściwością. Na powyższe postanowienie S. N. wniósł zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, iż stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jest błędne i nieuzasadnione. Skarżący wskazał, iż na terenie posesji przy ul. A 1 w S. oprócz robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę (polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego) prowadzone są równolegle inne roboty. Zdaniem skarżącego prowadzone prace mają charakter prac budowlanych. Na dowód powyższego przedstawił obszerną listę prowadzonych inwestycji, realizowanych jego zdaniem bez wymaganego prawem pozwolenia. Do robót tych żalący się zaliczył wykonanie murów oporowych ogrodzenia o wysokości od 1,5 m do 3 m, stawu, drogi i chodnika a wraz z tymi robotami bezpośrednio związane roboty ziemne polegające na podwyższeniu terenu, a nadto wskazał, że prace związane z rozbudową i nadbudową budynku jednorodzinnego odbiegają od udzielonego pozwolenia na budowę z [...] roku decyzją NR [...]. Przedstawił również przypadki naruszania prawa i stwarzania zagrożeń dla osób trzecich przez właścicieli działki położonej przy ul. A 1. Wniósł o unieważnienie niesprawiedliwie wydanych decyzji i postanowień oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej na miejscu nie zrealizowanej jeszcze i nieodebranej inwestycji przy ul. A 1 w S.. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 65 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż z zebranej dokumentacji wynika, że pismo z dnia [...] 2004 r., przekazane następnie zgodnie z właściwością zawierało zarzuty w przedmiocie prowadzonych przez właścicieli posesji położonej przy ul. A 1 w S., robót ziemnych na powierzchni tej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 84 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego wykonują w szczególności kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. Natomiast w myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej. W przedmiotowej sprawie dokonywanie zmian w ukształtowaniu powierzchni terenu poprzez nawożenie mas ziemnych, w sytuacji braku bezpośredniego związku z realizacją obiektów budowlanych nie podlega kognicji organów nadzoru budowlanego. S. N. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zgadza się z stanowiskiem organu, zgodnie z którym na posesji przy ul. A 1 w S. prowadzone są roboty ziemne, nie wymagające uzyskania pozwolenia na ich wykonywanie ani ich zgłoszenia, polegające na dowiezieniu ziemi i rozplantowaniu jej. Prowadzone przez właścicieli przedmiotowej działki prace ziemne spowodowały zasypanie wlotu do przepustu służącego do odprowadzania nadmiaru wód opadowych. Ponadto dokonano wycięcia drzew na starym nasypie kolejowym, który stanowi własność Gminy S.. Również prace związane z rozbudową i nadbudową budynku jednorodzinnego odbiegają od udzielonego pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, iż jego zdaniem stanowisko organu jest niekonsekwentne. Powołał się przy tym na uzasadnienie decyzji Nr [...] z dnia [...] r., z którego wynika, że do robót budowlanych zalicza się również prace przygotowawcze takie jak, wytyczenie obiektów, niwelacja terenu i dalsze wymienione w art. 41 ust. 2 prawa budowlanego. Dlatego nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem o niewłaściwości w przedmiotowej sprawie organu nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. były nierzetelne i niesumienne i zmierzające do wprowadzenia w błąd organu odwoławczego. Skarżący podniósł, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dał wiarę twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., a nie jego jednostronnym twierdzeniom. Wniósł o przeprowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. niezależnej kontroli na posesji przy ul. A 1 w S.. Skarżący wskazał, iż podobna sytuacja zaistniała w roku 1993. Wtedy właściciele posesji nr 1, pouczeni zapewnie przez kogoś, oskarżyli go o zalewanie ich działki na skutek wyrównania terenu w obrębie domu skarżącego, wyrządzali skarżącemu rożne szkody, a następnie wystąpili do sądu o zasądzenie odszkodowania. Jednak zarówno Sąd Rejonowy w S. jak i sąd Wojewódzki w K. odrzucił stawiane mu zarzuty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Organ nadzoru budowlanego podniósł, iż przesłanki i merytoryczne uzasadnienie wniosku o oddalenie skargi są identyczne z zawartymi wywodami w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dokonywanie zmian w ukształtowaniu powierzchni terenu, w tym przez nawiezienie mas ziemnych, w sytuacji braku bezpośredniego związku z realizacją obiektów budowlanych nie podlega kognicji organów nadzoru budowlanego. W odniesieniu do kwestii wycinania drzew, przestrzegania zdatności użytkowania przepustu, czy zgodności wykonywania przez inwestora rozbudowy i nadbudowy budynku na posesji przy ul. A 1, organ odwoławczy stwierdza, że te sprawy nie były przedmiotem prowadzonego postępowania. Po ewentualnym stwierdzeniu uchybień i odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w ramach nowych postępowań organy mogą wydać rozstrzygnięcia odpowiednie do stanu faktycznego. Przytaczane natomiast przez skarżącego rozstrzygnięcia sądów powszechnych wydane zostały w sprawach o wykroczenia i nie dotyczą przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Już w samym piśmie S. N. z dnia [...] 2004 r. inicjującym działania organów nadzoru budowlanego, wnoszący zawarł w pkt. 3 informację o budowie przez małżonków P. fundamentów ogrodzenia zewnętrznego o wysokości do 4 m. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] 2004 roku, na które tylko powołują się organy obu instancji, nie powtórzył juz tego zarzutu. Organy obu instancji pomijają treść pisma z dnia [...] 2004 r. Ta informacja stanowiła już podstawę dla organów nadzoru budowlanego do wyjaśnienia tej okoliczności i przeprowadzenia oględzin w terenie z udziałem stron, przed przekazaniem sprawy postanowieniem w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Organ I instancji, w ogóle jakby nie zauważył kwestii podniesionego ogrodzenia zewnętrznego o wysokości do 4 m, a w miejsce przewidzianej procedurą wizji z udziałem stron zastosował oględziny nieruchomości bez powiadomienia stron i bez ich udziału prowadzone z za płotu nieruchomości przy ul. A 1 w S.. W zażaleniu natomiast S. N. wskazał na dalsze prace budowlane prowadzone przez małżonków P. na nieruchomości przy ul. A 1 w S. polegające na wykonaniu murów oporowych ogrodzenia o wysokości od 1,5 m do 3 m, stawu, drogi i chodnika, a wraz z tymi robotami bezpośrednio związane roboty ziemne polegające na podwyższeniu terenu, a nadto wskazał, że prace związane z rozbudową i nadbudową budynku jednorodzinnego odbiegają od udzielonego pozwolenia na budowę z [...] roku decyzją NR [...]. Organ odwoławczy mimo posiadanych informacji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu prac budowlanych na nieruchomości, choć opisane i prowadzone w ocenie S. N. prace przez małżonków P. miały charakter prac budowlanych, również te w zakresie prac ziemnych jako związane z procesem budowy wskazanych obiektów budowlanych. Przepisy art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z zasadą dwuinstancyjności nakładają w istocie na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ( postanowieniem ) organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem się ograniczyć jedynie do kontroli decyzji ( postanowienia ) organu I instancji. Wynika to z treści art. 138 k.p.a. , który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. W sprawie niniejszej wydaje się, że z uwagi na wskazany zakres prac budowlanych przez S. N. w zażaleniu, ale i w piśmie inicjującym postępowanie z dnia [...] 2004 r. i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości nie było podstaw faktycznych i prawnych do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji o przekazaniu sprawy według właściwości. Wobec braku jakichkolwiek czynności sprawdzających, przewidzianych procedurą nie było również żadnych podstaw do przekazania sprawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ I instancji. Sytuacja jednak może ulec zmianie w przypadku przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na powyższe zostały naruszone, w ocenie Sądu zasady postępowania wyrażone art. 7 i 77 § 1 , 8 , 9, 10 § 1 i 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i żądania strony, a więc istotnych okoliczności sprawy. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych postanowień, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia. Organ I instancji w zasadzie niczego nie ustalił i nie uzasadniał stwierdzając, że wniosek skarżącego nie dotyczy prac budowlanych i dlatego zostaje przekazany do innego organu. Organ II instancji stwierdził, jedynie, że rozstrzygniecie organu I instancji jest prawidłowe, a w zakresie ustaleń przyjął, że ,,rozpatrując zażalenie ustalił, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przekazał organowi samorządowemu zaskarżonym postanowieniem nr [...] (na podstawie art. 65 § 1 K.p.a.) podanie pana S. N. z dnia [...] r. zawierające zarzuty w przedmiocie prowadzonych przez właścicieli posesji przy ul. A 1 w S., robót ziemnym na powierzchni tej nieruchomości" . Było to jedyne " ustalenie" organu odwoławczego, które może wskazywać na to, że organ odwoławczy zapoznał się z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji. Organy obu instancji uzasadniając swe rozstrzygnięcia nie zauważyły również, że pismo skarżącego z dnia [...] 2004 roku stanowi jedynie uzupełnienie wcześniejszego pisma z dnia [...] 2004 r. , gdzie są zawarte zarzuty wymagające sprawdzenia na gruncie ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Taki sposób uzasadnienia postanowienia przeczy wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego skutkować musi uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostało wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz wstrzymał jego wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.) Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod rozwagę wskazania zawarte w treści niniejszego uzasadnia do wyroku.