II SA/Gl 33/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z dróg publicznych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i wydal inwestorowi – J. S. pozwolenie na budowę indywidualnego zjazdu z drogi głównej [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] obręb [...] w J. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność powyższej decyzji Prezydenta Miasta J. z uwagi na niewłaściwość organu. Zdaniem Wojewody to on bowiem winien być organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi państwowej. Pismem z dnia [...] r. J. S. zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji oraz zaopiniowanie projektu budowlanego istniejącego zjazdu (z ul. [...] na teren posesji nr [...] dz. nr [...] obręb [...]) wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi krajowej ul. [...] do należącej do J. S. nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy [...] należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, natomiast w przypadku, gdy na drogach klasy [...] miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza [...] - zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Wnioskowana przez stronę lokalizacja zjazdu publicznego znajduje się przy DK nr [...] ul. [...] blisko granicy administracyjnej miasta J. Jak wynika z opracowanego w [...] r. dokumentu pn. "Studium komunikacyjne dla miasta J.", na tym odcinku drogi zaobserwowano natężenie ruchu wynoszące ok. [...] (gdzie E oznacza pojazdy umowne) w obu kierunkach. Natomiast w [...] r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K. wykonała dla województwa pomiary natężenia ruchu na drogach wojewódzkich i krajowych. Z opracowania tego wynika, że w mieście J., na DK nr [...] średniodobowy ruch pojazdów wynosi [...]. W związku z powyższym, we wnioskowanym przez stronę miejscu zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu. Ponadto charakter prowadzonej na nieruchomości nr [...] w obrębie [...] działalności (handel materiałami budowlanymi) wiąże się z wprowadzeniem do ruchu pojazdów o dużych gabarytach, co przy istniejącej w omawianym miejscu geometrii drogi powoduje duże utrudnienia w ruchu. W konsekwencji po rozpatrzeniu sprawy postanowiono, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, lokalizację istniejącego zjazdu publicznego zaopiniować negatywnie. J. S. w terminie ustawowym złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę art. 7, 8, 77 § 1, 107 kodeksu postępowania administracyjnego oraz obrazę § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), poprzez błędne przyjęcie iż na drodze klasy [...] gdy miarodajne natężenie ruchu przekracza [...] – każdy zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z § 78 ust. 2 pkt. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia zjazd z drogi klasy [...],[...] lub [...] do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza [...]. Tak więc wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta J. wyposażanie zjazdu w dodatkowe pasy ruchu nie ma w żadnym wypadku charakteru obligatoryjnego, a jedynie fakultatywny. Tylko w przypadku uzasadnionych względów bezpieczeństwa ruchu drogowego można nakazać budowę zjazdu z dodatkowymi pasami. W niniejszej sprawie organ administracji nie wykazał w żaden sposób czy istniejący zjazd z ulicy [...] powoduje w rzeczywistości zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prezydent Miasta J. nie zauważył oczywistego, zdaniem strony, faktu, iż wybudowany na podstawie jego decyzji z dnia [...] r. zjazd istnieje od prawie sześciu lat i gdyby rzeczywiście jego lokalizacja powodowała zagrożenie dla ruchu drogowego to okoliczność ta byłaby znana właściwym organom i można byłoby ją bez żadnego trudu udowodnić. J. S. podkreśliła nadto, że organ może wydać rozstrzygnięcie dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie decyzja musi spełniać wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja w ramach uznania administracyjnego nie może być bowiem decyzją dowolna. Dodała także, że w ciągu ulicy [...] w J. siedzibę ma co najmniej kilkanaście podmiotów gospodarczych, z których żaden nie posiada zjazdu publicznego wyposażonego w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło dotyczące lokalizacji zjazdów przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Analizując stan prawny Kolegium wskazało, że projektowany zjazd należy zaliczyć do zjazdów publicznych, określonych w § 55 ust. 3 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 2 tegoż rozporządzenia zjazd publiczny z drogi klasy [...] w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności, gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza [...]. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych nie określa bezpośrednio kryteriów ustanawiania zjazdów z drogi krajowej przy założeniu, że decyzja o zezwoleniu na wykonanie zjazdu ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że zarządowi drogi pozostawiono całkowitą dowolność w rozstrzyganiu tego rodzaju spraw. W przedmiotowej sprawie organ I instancji powołał się na istniejące w obszarze wnioskowanego zjazdu uwarunkowania dotyczące natężenia ruchu drogowego na ul. [...], z których wynika jednoznacznie, że natężenie to znacznie przekracza [...]. Mając na względzie rodzaj prowadzonej na działce wnioskodawcy działalności gospodarczej (handel materiałami budowlanymi ), jak również zasadę, iż obowiązkiem zarządu drogi jest troska o bezpieczeństwo uczestników ruchu organ I instancji odmówił zgody na lokalizację zjazdu. Kolegium podniosło także, że wnioskowane przez odwołującą się badania w Komendzie Powiatowej Policji i w Straży Miejskiej, czy na ul. [...] dochodzi do wypadków drogowych nie mają znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem organ nie mógł wydać decyzji z powołaniem się na fakt, iż dotychczas nie dochodziło tam do wypadków drogowych. Fakt istnienia innych zjazdów z ul. [...] także nie może być argumentem w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie dotyczy bowiem konkretnej decyzji i organ odwoławczy zobowiązany jest do badania zgodności tej konkretnej decyzji z obowiązującymi przepisami. Argumenty natomiast dotyczące braku zaufania obywateli wobec organów Państwa są subiektywnym odczuciem odwołującej się. Pismem z dnia [...] r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji przytaczając te same zarzuty, które podniosła w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX 53964. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem Sądu organ II instancji wskazanych wyżej wymogów nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki i niejasności uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, iż jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia decyzji podjętej przez organ I instancji, przed organem nadzoru budowlanego toczy się obecnie postępowanie w sprawie legalizacji wybudowanego przez J. S. zjazdu z drogi krajowej. Wzajemna relacja tegoż postępowania, którego przebieg i zakres nie wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, oraz postępowania stanowiącego przedmiot obecnej kontroli sądowej jest wysoce niejasna. Z zawartych w aktach sprawy dokumentów nie wynika bowiem czy stanowiące przedmiot kontroli postępowanie administracyjne, toczące się w czasie trwającego postępowania legalizacyjnego, zostało wszczęte przez stronę w wyniku postawionego jej przez organ nadzoru budowlanego warunku uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, czy też było postępowaniem niezależnym od postępowania legalizacyjnego, wszczętym wnioskiem strony o innym zakresie i celu. Uniemożliwia to stwierdzenie czy kontrolowane postępowanie mogło bądź musiało wyprzedzać rozstrzygnięcie sprawy legalizacyjnej czy też winno było zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii ewentualnej legalizacji zjazdu. Powstałe w wyniku analizy akt sprawy wątpliwości dodatkowo potęguje fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., której nieważność stwierdził Wojewoda, traktowała o zjeździe indywidualnym, taki bowiem jedynie z mocy wskazanego rozstrzygnięcia mógł zostać przez stronę wykonany. Także skarżąca zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w skardze podkreślała, iż zjazd wybudowała na podstawie obowiązującej wówczas decyzji uprawniającej do wybudowania zjazdu indywidualnego. Zaskarżona decyzja, a także rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne pomimo wskazania w uzasadnieniach, że dotyczą zjazdu istniejącego, w rzeczywistości, w myśl osnowy decyzji organu I instancji, odnoszą się natomiast do zjazdu o parametrach zjazdu publicznego czyli zjazdu o innym charakterze niż objęty decyzją z dnia [...] r., który, jak twierdzi strona, został przez nią wykonany. Rodzi to wątpliwość co do rzeczywistego charakteru istniejącego zjazdu, który w istocie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji (indywidualny, publiczny, czy też indywidualny, który w zamiarze strony miałby zostać uznany za publiczny) i w konsekwencji warunków technicznych, które w odniesieniu do niego winny znaleźć zastosowane. Dodatkowe wątpliwości co do zakresu i istoty kontrolowanego postępowania powoduje określenie w decyzji pierwszoinstancyjnej podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Wydający decyzję z dnia [...] r. organ I instancji jako pierwszoplanową podstawę prawną rozstrzygnięcia podał bowiem traktujący o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość art. 105 § 1 k.p.a. podczas gdy w osnowie decyzji odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu. Powyższych niejasności nie eliminuje ani zebrany przez organy materiał dowodowy ani dodatkowo nadesłane przez skarżącą pismo procesowe z dnia [...] r. wraz z dołączonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. Pomimo wskazanych wątpliwości i pytań, na które zawarte w aktach dokumenty nie dają jednoznacznej odpowiedzi z przedłożonych tut. Sądowi akt administracyjnych nie wynika by rozpoznający odwołanie organ II instancji samodzielnie podjął stosowne czynności celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, bądź by skorzystał z możliwości określonej w art. 136 k.p.a. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzję tę uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej.