II SA/Gl 33/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. M.K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHU "A" zwrócił się do Urzędu Gminy w J. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu w postaci wiaty stalowej na magazyn odpadów niebezpiecznych. Określając jednocześnie we wniosku, że wewnątrz wiaty magazynowane będą odpady w sposób selektywny do momentu przygotowania partii transportowej, lecz nie dłużej niż określają to obowiązujące przepisy prawa. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 219 Kpa stwierdził brak zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącej stalowej wiaty magazynowej położonej w J. przy ul. [...], na działce nr 1, na magazyn odpadów niebezpiecznych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał przepisy planu miejscowego, określające przeznaczenie terenu na którym zlokalizowana jest przedmiotowa wiata, zasady kształtowania zabudowy, ochrony środowiska oraz wynikające z nich zakazy. Następnie organ stwierdził, że planowany sposób użytkowania wiaty jako magazynu odpowiada zapisom planu, przy czym organ zobowiązany jest uwzględnić ogólne zasady wynikające z przepisów ustawy o ochronie środowiska, w tym zasady zapobiegania i przezorności. Na ich podstawie organ powinien dokonać analizy ewentualnych skutków planowanej zmiany sposobu użytkowania wiaty, jednakże nie jest w stanie tego dokonać, gdyż wnioskodawca nie przedstawił materiału pozwalającego na taką analizę. Organ wskazał, że z zapisów planu wynika zakaz lokalizacji inwestycji, których działalność może powodować uciążliwość poza działką budowlaną, do której inwestor posiada tytuł prawny. Podkreślił również, że wiata usytuowana jest w odległości 4m od granicy nieruchomości z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. K. podnosząc, że organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał w jakim zakresie zamierzony sposób użytkowania wiaty jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem skarżącego zasady zapobiegania i przezorności nie mogą mieć zastosowania w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Jednocześnie bark jest przepisów prawa, które nakładałyby na stronę obowiązek przedłożenia w takim postępowaniu szczegółowych analiz oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Pomimo tego skarżący wskazał, że we wniosku o wydanie zaświadczenia opisał rodzaje zabezpieczeń przed przedostaniem się odpadów do środowiska. W tej sytuacji organ nie podjął żadnych działań w celu rozstrzygnięcia swoich wątpliwości. Skarżący zarzucił również, że organ nie wskazał, który z zapisów planu miejscowego narusza planowany sposób użytkowania wiaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazało, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i składają się na nie wyłącznie czynności materialno-techniczne, polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Jednocześnie w postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że istnieje podstawa do wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie oraz powołał treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gdzie zlokalizowana jest przedmiotowa wiata, a następnie stwierdził, że zapisy planu upoważniają do takiego rozstrzygnięcia, bowiem plan dopuszcza lokalizację magazynów, ale nie są to magazyny odpadów niebezpiecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że nie występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu – wiaty magazynowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że planowana zmiana sposobu użytkowania wiaty jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast organ nie wskazał, które zapisy planu uniemożliwiają planowany sposób użytkowania wiaty, ograniczając się jedynie do ich zacytowania. Skarżący zwrócił uwagę, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację magazynów nie precyzując jakiego rodzaju mają to być magazyny. Nadto nie wprowadza ograniczeń w zakresie magazynowania odpadów niebezpiecznych, natomiast istniejące w planie ograniczenia dotyczą składowania odpadów, które jest odrębnym procesem technologicznym w stosunku do magazynowania. Zakwestionował również automatyzm przy przyjmowaniu przez organ, że planowana zmiana sposobu użytkowania wiaty spowoduje przekroczenie dopuszczalnych norm uciążliwości poza działką inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w całości podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w treści skargi, dodatkowo zarzucając naruszenie § 26 oraz § 7 ust.1 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. poprzez przyjęcie, że w jednostce planu w której zlokalizowana jest działka skarżącego, nie jest możliwa zmiana przeznaczenia wiaty magazynowej na magazyn odpadów niebezpiecznych. Ponadto zwrócił uwagę na definicję odpadów zawartą w art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach oraz wskazał, że skarżący na tej samej działce prowadzi już działalność związaną z gospodarką odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej:"k.p.a."), zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z kolei z art. 218 § 2 k.p.a. wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 661/10, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć trzeba - na co wskazuje NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013r. o sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011 - że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych. W postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty, które winny wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Jak bowiem wynika z treści art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 1983r. o sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowisko organów jest nieprawidłowe, bowiem nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Niedopuszczalnym byłoby prowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, czy też nieruchomości sąsiednie. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. Tym bardziej, że skarżący prowadzi już na działce działalność związaną z odpadami. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 374/16). W przypadku więc braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 139/13). Zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi, że niedopuszczalne było stwierdzenie przez organ I instancji braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym z uwagi na brak dokumentów pozwalających na ustalenie czy planowane przedsięwzięcie nie zagraża środowisku, albowiem nie jest to przedmiotem tego postępowania. Organ powinien w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić czy planowane zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania wiaty magazynowej na magazyn odpadów niebezpiecznych, jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego. Nadto w przypadku stwierdzenia braku takiej zgodności powinien dokładnie wskazać jaki zapis planu wyklucza taką możliwość oraz wyjaśnić dlaczego tak uważa, bowiem zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. obowiązkiem organu, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nie ulega wątpliwości, że powyższego wymogu nie spełnia zarówno postanowienie Wójta Gminy J. jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., bowiem nie można przyjąć, że zacytowanie fragmentu postanowień planu i stwierdzenie, że w sposób oczywisty wynika z niego brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z jego treścią, jest wystarczające w sytuacji, gdy organ jednocześnie nie wskazuje wprost, które z postanowień tego planu wykluczają możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia, pozostawiając w tym zakresie konieczność domysłów ze strony wnioskodawcy oraz sądu dokonującego kontroli zaskarżonego postanowienia. W sprawie poza sporem pozostaje kwestia treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do terenu na którym zlokalizowana jest sporna wiata magazynowa. Nie jest sporna również okoliczność, że zapisy planu pozwalają na lokalizację na tym terenie wiat pełniących funkcję magazynów. Nie ulega również wątpliwości, że plan miejscowy nie wprowadza rozróżnień w stosunku do tego typu obiektów budowlanych. Natomiast kwestią sporną w sprawie pozostaje stwierdzenie czy postanowienia planu wprowadzają ograniczenia w zakresie lokalizacji na tym terenie magazynów odpadów niebezpiecznych. Niewątpliwie w powołanych w treści postanowienia przepisach planu miejscowego wprowadzony został zakaz składowania odpadów. Wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane zarówno w treści planu jak i w treści ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach ( tekst jedn. Dz. U z 2016r., poz. 1987, z późn. zm.), jednakże z zapisów w niej zawartych można w sposób jednoznaczny wywnioskować, co należy rozumieć pod tym pojęciem. W świetle przepisów tej ustawy składowanie należy do procesu unieszkodliwiania odpadów, wskazanych w załączniku nr 2. Wymieniony został tam szereg procesów unieszkodliwiania odpadów, w tym również poprzez składowanie. Metody te to w szczególności: D1 – składowanie na gruncie lub na powierzchni ziemi (np. składowiska itp.), D5 składowanie na składowiskach w sposób celowo zaprojektowany (np. umieszczanie w uszczelnionych oddzielnych komorach, przykrytych i izolowanych od siebie wzajemnie i od środowiska itd.), D12 trwałe składowanie (np. umieszczanie pojemników w kopalniach itd.). Z kolei pod pojęciem magazynowania zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach - rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Nadto zgodnie z art. 25 ust.1 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (ust. 2). Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 3). Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 4). Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok ( ust. 5). Minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla magazynowania odpadów, obejmującego wstępne magazynowanie odpadów przez wytwórcę odpadów, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, kierując się właściwościami odpadów, wymaganiami ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz ograniczeniem uciążliwości związanych z magazynowaniem odpadów ( ust. 7 ). Już tylko pobieżna analiza treści tych przepisów pozwala stwierdzić, że magazynowanie i składowanie to różniące się między sobą procesy technologiczne związane z unieszkodliwianiem odpadów. Składowanie sytuuje się na samym końcu łańcucha logistycznego zagospodarowania odpadów. Jest to więc metoda ostatecznego unieszkodliwienia i z założenia składowane odpady nie są przewidziane do dalszego przemieszczania czy wykorzystania w późniejszym okresie. Dlatego jednoznaczne przyjęcie, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania wiaty magazynowej na magazyn odpadów niebezpiecznych jest sprzeczne z tymi postanowieniami planu, które wprowadzają zakaz składowania odpadów uznać należy za nieprawidłowe. Nie wiadomo na jakiej podstawie organy stwierdziły, że ograniczenia wynikające z pozostałych powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zapisów planu miejscowego uniemożliwiają realizację planowanego przedsięwzięcia. Należy przy tym wskazać, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawierające ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy administracji w sposób rozszerzający, szczególnie przy wątpliwościach co do ich brzmienia, nie dających się usunąć wykładnią literalną. Jednocześnie dokonywana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji w uprawnienia właścicielskie nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego przepisów, a wykładnia poszczególnych zapisów planu nie może prowadzić do sprzecznych wniosków i powinna mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Po 1006/12, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również dokonywać wykładni zapisów planu w sposób ograniczający możliwość zainwestowania działki przez jej właściciela. Zatem przyjąć należy, że z zapisów planu wprost musi wynikać zakaz lokalizacji określonych obiektów na danym terenie. Dopiero wskazanie takich zapisów pozwala organowi na stwierdzenie braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organy nie tylko nie wskazały zapisów planu wykluczających możliwość zmiany sposobu użytkowania spornej wiaty, ale również nie wyjaśniły przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zatem zgodzić się należało ze stanowiskiem skargi, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.718 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...]r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.