II SA/Gl 330/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 902/01, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Decyzją tą Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. odmawiającą T. i K. R. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr geod. A i B k.m. [...] obr. K. w C. przy ulicy [...] oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie tego obiektu lecz nie dłużej niż do [...] 2005 r. W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że nie podlega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., co skutkuje, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, zastosowaniem do likwidacji skutków owej samowoli art. 37, a następnie art. 40 i ewentualnie art. 42 "starego prawa budowlanego". Wskazał, że niewątpliwie podstawową sprawą pozostaje ustalenie charakteru spornego obiektu, gdyż organy nie dość konsekwentnie używały określeń "budynek tymczasowy", "budynek tymczasowy dla celów rekreacyjnych", "zaplecze dla budowy", a następnie porównanie z zapisem obowiązującego planu zagospodarowania terenu. Podkreślając całkowitą wadliwość osnowy zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na zasadniczo nieznane prawu materialnemu pozwolenie czasowe. Dlatego podstawowym zadaniem ponownego postępowania powinno być wyjaśnienie charakteru obiektu oraz jego zgodności z planem zagospodarowania terenu. Wobec powyższego wyroku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta miasta C. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku nowego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane udzielił T. i K. R. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na posesji przy ulicy [...] w C.. W uzasadnieniu podał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło ustalić, że przedmiotowy budynek ma charakter stały i pełni funkcję gospodarczą, na przechowywanie ubrań, narzędzi i drobnego sprzętu dla celów ogrodniczych. Ustalono, że budynek nie będzie pełnił roli budynku tymczasowego – zaplecza dla budowy budynku mieszkalnego, gdyż inwestorzy nie posiadają aktualnego pozwolenia na budowę. Potwierdzono jednocześnie, że istnienie na tej działce budynku o funkcji gospodarczej nie jest sprzeczne z zapisem miejscowego planu, który przewiduje dla tego terenu zabudowę estensywną o dominującej funkcji domy jednorodzinne i małe domy mieszkalne oraz usługi nieuciążliwe. Wobec zaś ustalenia, że budynek spełnia niezbędne wymagania określone przepisami prawa budowlanego, orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S., wnosząc o uchylenie decyzji w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu tym podkreślił, że niezrozumiałe jest dla niego legalizowanie zabudowy pozostającej poza przewidzianą linią zabudowy, podczas, gdy w przypadku budowy przez niego pomieszczeń gospodarczych, niezbędne było dostosowanie ich położenia do przewidywanej linii zabudowy. Wskazując na utrwalone orzecznictwo, zwrócił uwagę, że w tych samych stanach faktycznych i prawnych strona może oczekiwać takich samych rozstrzygnięć. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że ponowne postępowanie wyjaśniło, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest jako gospodarczy do przechowywania odzieży i narzędzi ogrodniczych i nie posiada charakteru tymczasowego. Wobec potwierdzenia zdatności do jego użytkowania, po przedstawieniu stosownej opinii i inwentaryzacji, uznano, że spełnione zostały wymogi art. 42 prawa budowlanego z 24 października 1974 r. i nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że kwestia linii zabudowy i związane z nią rygory odnoszą się do zamierzenia inwestycyjnego na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, nie dotyczą zaś postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do treści zacytowanego powyżej art. 42 – podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, a ten wymóg został spełniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. S. zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa. Przywołując wyrok tegoż Sądu z dnia 14 października 2004 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2019/02 stwierdził, iż dotyczy on działek przylegających o nr C i A oraz działki wspólnej C a jego postanowienia muszą być uwzględnione w toczącej się sprawie. Podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest drewniana szopa, będąca wcześniej kioskiem warzywnym postawiona w warunkach samowoli budowlanej. W przypadku jej legalizacji – czyli udzielenia pozwolenia na użytkowanie niezbędne jest rozpatrzenie sprawy także pod kątem zapewnienia dojścia i dojazdu do niej od drogi publicznej, a jedyny dostęp do przedmiotowej działki stanowi działka B, która nie może być zakwalifikowana jako droga wewnętrzna, gdyż nie spełnia wymaganych parametrów /§ 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych/. Dodatkowo zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek znajduje się poza przewidzianą linią zabudowy, co doprowadzi do różnego zabudowania dwóch sąsiadujących działek. Dodatkowo wskazał, że przedmiotowy budynek mieści się w strefie ochrony widokowej [...], gdzie wymagana jest analiza widokowa [...], natomiast w rozpatrywanej sprawie brak takiej analizy i uzgodnienia ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę zaskarżonych aktów sąd administracyjny sprawuje pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ a rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że pomimo długotrwałego postępowania administracyjnego, pomimo wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa nie została jednoznacznie wyjaśniona, a to mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W wymienionym wyroku w sposób jednoznaczny Sąd przesądził o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności ustalającego charakter przedmiotowego budynku, który w dotychczasowym postępowaniu określany był różnie, m.in. jako obiekt tymczasowy będący niejako zapleczem dla budowy domu jednorodzinnego. Należy uznać, że w tym zakresie organy uzupełniły prowadzone postępowanie i w sposób jednoznaczny ustaliły, że przedmiotowy budynek stanowi budynek gospodarczy, w którym przechowywane są ubrania i narzędzia ogrodnicze. Uszły jednak uwadze organów inne zagadnienia. Rozpatrując bowiem sprawę pod kątem uzyskania pozwolenia na użytkowanie organy nie mogą pozostawić nie wyjaśnionej kwestii dojścia i dojazdu od drogi publicznej. Szeroko sprawę tę podnosi skarżący, natomiast organy rozpatrujące sprawę nie zajęły się tym zagadnieniem w najmniejszym nawet zakresie, chociaż wydaje się, że sprawa ta powinna być zauważona i wyjaśniona, oczywiście przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego budynku. Rozpatrując zaskarżone decyzje Sąd musi nadto zwrócić uwagę na fakt, że decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru pierwszej instancji zobowiązał inwestorów T. i K. R. do przedłożenia niezbędnych dokumentów, wymaganych w procesie legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...]2000 r. inwestorzy takie dokumenty w postaci projektu powykonawczego, inwentaryzacji oraz "protokołu sprawności technicznej" przedłożyli. Wykonanie tego obowiązku potwierdził także pismem z dnia [...] 2000 r. /którego w aktach brak/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C.. Jednakże dokumentów tych nie załączono do akt administracyjnych niniejszego postępowania. Powołując się natomiast na te właśnie dokumenty udzielono decyzją pierwszej instancji pozwolenia na użytkowanie. Należy w związku z tym zauważyć, że Sąd nie jest w stanie skontrolować poczynionych przez organy administracyjne ustaleń, chociażby w zakresie potwierdzenia zdatności przedmiotowego budynku do użytku /art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 24 października 1974 r./. Nadto jak wynika z analizy dostępnych i przedłożonych w sprawie dokumentów, na podstawie pierwszej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. odmawiającej wówczas udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku gospodarczego, organ ten zgłaszał zastrzeżenia do przedłożonej dokumentacji. Wprawdzie organ odwoławczy nie podzielił tych zastrzeżeń, jednakże trudno dokonać oceny i sprawdzenia prawidłowości postępowania organów administracyjnych bez możliwości porównania całego materiału niezbędnego do wydania kwestionowanych decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji organów administracji, nie sposób także pominąć zastrzeżenia zgłaszanego przez skarżącego, a mianowicie, obowiązku wyrażenia w rozpatrywanej sprawie swego stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wobec obowiązku przedstawienia analizy widokowej [...], wydaje się niezbędne w niniejszej sprawie uzgodnienie ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uzupełnią postępowanie we wskazanym kierunku, ustalą sytuację faktyczną i prawną i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowi następstwo wygaśnięcia uprawnienia skarżącego w tym zakresie zgodnie z art. 210 § 1 cytowanej powyżej ustawy /stosowne pouczenie doręczono skarżącemu wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy/.