II SA/Gl 330/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P., R. O., I. P., J. P., J. P. oraz C. T. jako następcy prawnego L. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta R., wykonujący zasadnie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. O., L. T., M. P., I. P., J. P. i J. P., występujących jako spadkobiercy byłych współwłaścicieli, tj. M. i J. P., odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr 1 o pow. [...] ha położonej w J., obręb J., k.m. 12, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zawierającej się w granicach pierwotnych nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2. W uzasadnieniu podano m. in., że a podstawie umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r., Rep. A nr [...], zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), Skarb Państwa nabył z przeznaczeniem dla Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w R. całą nieruchomość wpisaną w księdze wieczystej J. nr [...], stanowiącą współwłasność M. i J. P. Cel przejęcia określony został jako budowa osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W.- Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r. Rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości ustalono, że w granicach pierwotnej własności prywatnej odzwierciedlonej w księdze wieczystej, w dacie przejmowania nieruchomości przez Skarb Państwa znajdowała się działka nr 2. W granicach działki nr 2 znajdują się aktualnie: część działki nr 3, część działki nr 1, część działki nr 4, część działki nr 5, część działki nr 6, część działki nr 7 oraz część działki nr 8. Z uwagi na stan prawny i faktyczny wymienionych działek oraz wniosek spadkobierców z dnia [...] r. ograniczający roszczenie o zwrot, działki nr: 3, 4, 5, 6, 7 i 8 zostały wyłączone do odrębnego postępowania i miały zostać objęte odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Stan faktyczny wynikający z oględzin wskazał, że działka nr 1 jest zagospodarowana wielkopowierzchniowym obiektem handlowym "A" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Obiekt jest ogrodzony. Część działki nr 1 pozostaje poza ogrodzeniem jako skarpa porośnięta trawą oraz obsadzona drzewkami liściastymi. Działka nr 1 od strony skarpy przylega do pasa drogowego ulicy [...]. Stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, odzwierciedlony w księdze wieczystej nr [...] wskazuje aktualnie na Skarb Państwa jako właściciela oraz "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jako użytkownika wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione dla poprzednika prawnego, tj. "B" S.A. w J. i wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] r. na podstawie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., Nr [...]. Nabycie z mocy prawa nastąpiło m. in. w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 9 - zatem w stanie przez dokonaniem jej podziału. W późniejszym okresie nastąpiły kolejne obroty nieruchomością oznaczoną jako działka nr 9. Z art. 229 u.g.n. wynika wyraźnie, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Konstrukcja przywołanego art. 229 u.g.n. wyłącza konieczność odnoszenia się do kwestii realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Zatem, wobec zaistnienia przesłanki negatywnej, wynikającej z treści art. 229 u.g.n., należało orzec o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości. Od ww. decyzji R. O., L. T., M. P., J. P., I. P. i J. P., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazali m. in., że zarówno ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, jak i obrót nim, zostały dokonane z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie zawiadomienia ich, jako uprawnionych, o możliwości ubiegania się o jej zwrot. Nadto, z akt księgi wieczystej nie wynika wprost, że nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste w sposób spełniający przesłanki wskazane w przepisie art. 229 u.g.n. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr 1 jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki z o.o. "A" z siedzibą w W., co wynika z zapisów księgi wieczystej. Wojewoda w pełni podziela stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, gdyż w przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta R. wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, że prawo użytkowania wieczystego do działki nr 9, z podziału której powstała będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr 1, nabyła "B" w J., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] r. Ostatecznie, prawo użytkowania działki nr 1 nabyła Spółka z o.o. "A" z siedzibą w W. (akt notarialny z [...] r.). Stan taki pozostaje aktualny. Spełnione zostały zatem łącznie obie przesłanki z art. 229 u.g.n. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, natomiast kwestia zbędności nieruchomości z uwagi na cel jej wywłaszczenia, jak również sprzedaż ustanowionego przed 1998 rokiem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, nie mają znaczenia dla sprawy. Roszczenie o zwrot zostało bowiem wyłączone i nie przysługuje wnioskodawcom. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik R. O., L. T., M. P., J. P., I. P. i J. P., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 u.g.n., jak i wykładni tych przepisów z powodu ich niewłaściwego zastosowania przez organ, co miało istotny wpływ na ostateczną treść decyzji oraz wynikającego z art. 2, art. 31, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, zasady domniemania niewinności, zasady uzasadnionych oczekiwań, zakazu niedyskryminacji i zakazu nierównego traktowania, 2) zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, jak i przez organ I instancji, skutkiem czego jest nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia oraz niezrozumiałe, niezgodne z obowiązującymi przepisami przedstawienie uzasadnienia, któremu, mimo jego obszerności, nie można przyznać przymiotu uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, bowiem poza przytoczeniem przepisów organ nie przedstawił żadnych okoliczności stanowiących podstawę zaskarżonych orzeczeń; Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku w całości, orzeczenie, iż zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, nakazanie organom administracji państwowej prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z podstawowymi zasadami obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej i w Unii Europejskiej systemu prawa. W uzasadnieniu podano m. in., że odmowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest wynikiem ustalonego błędnie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca prawo własności rodziny skarżących, nie została wywłaszczona dle realizacji celu publicznego, lecz w celach niegodziwych. W konsekwencji, po ustanowieniu użytkowania wieczystego, została przekazana podległym Wojewodzie jednostkom gospodarczym w celu jej podziału i rozdysponowania w celach zarobkowych. Została sprzedana bez jakiejkolwiek informacji skierowanej do poprzednich właścicieli. W przekonaniu skarżących, aby można było przejść do analizy przesłanek negatywnych z art. 229 u.g.n., jak dokonał tego organ odwoławczy, należy dokonać ustalenia zgodności stanu prawnego i stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości z prawem. Dla stron żadnego znaczenia nie ma fakt, iż organy bezprawnych czynności dokonały w przeszłości, skoro ich bezprawność nie ulega uchyleniu z upływem czasu. Odrębnego ustosunkowania się wymaga powołanie przez organy obu instancji przesłanek negatywnych z art. 229 u.g.n. W przekonaniu skarżących możliwość taka istnieje wyłącznie wówczas, gdy sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego wpisanego do ksiąg wieczystych nastąpiło zgodnie z prawem, czego w niniejszej sprawie brak. Skoro organy administracji publicznej podczas ustanawiania użytkowania wieczystego naruszyły przepisy art. 136 ustawy, to same wyłączyły stosowanie przepisów art. 229 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79 poz. 464) dla podmiotu państwowego ("C" – "B" S.A.), będącego poprzednikiem prawnym aktualnego użytkownika wieczystego. Decyzja administracyjna, mocą której stwierdzone zostało na dzień [...] r. nabycie prawa użytkowania wieczystego, miała charakter deklaratoryjny. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem (art. 229 u.g.n.) fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wpisania go w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. jest zasadniczy. Przy tym, sformułowanie "ustanowienie użytkowania wieczystego" użyte w treści art. 229 u.g.n., obejmuje swym zakresem nie tylko przypadki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, ale również przypadki powstania tego prawa z mocy ustawy. Pogląd ten wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08; wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., I OSK 904/10). Jednocześnie, mając na uwadze powyższe przepisy wskazać należy, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie, czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien wyjaśnić, czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać, czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gl 474/16). Na tym stanowisku stanął również NSA w wyroku z 29 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2500/14. Wskazano tam, że jeśli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada przede wszystkim, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności, następuje dalsze postępowanie, w którym ustalany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane są przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Powyższą wykładnię art. 229 u.g.n. potwierdza także uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OPS 3/14. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m. in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Niezależnie od argumentów natury procesowej wskazanych powyżej należy zauważyć, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie podlega ochronie konstytucyjnej. Każde prawo legalnie nabyte podlega jej, co jest wymaganiem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Oceny tej nie może zmienić niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu obecnie władającego nieruchomością zostało ustanowione prawidłowo, nie należy do Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Skarżący nie zakwestionowali wpisów w księdze wieczystej, zatem jest ona brana pod uwagę i jej treść jest miarodajna. To z kolei świadczy, że organy prawidłowo ustaliły fakty i prawidłowo oceniły je pod względem prawnym (zob. również wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2118/14, wyrok NSA z 11 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1122/13). Powyższe fakty nie pozbawiają więc stron ich praw. Oznaczają jedynie tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Na marginesie można dodać, że w orzecznictwie istnieją rozbieżności w przedmiocie sposobu zakończenia postępowania przez organ w sytuacji wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 229 u.g.n. Choć dominują tu poglądy opowiadające się za umorzeniem postępowania w takiej sytuacji, to jednak okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu, sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1122/13). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229 u.g.n., art. 2, art. 31, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- * i