II SA/Gl 333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...]r., nr [...] nakazał skarżącemu R. Ł. wykonanie naprawy skarpy zabezpieczającej budynek gospodarczy zlokalizowany w S. w oparciu o wytyczne zawarte w ekspertyzie a polegające na wykonaniu krawężnika oporowego oraz ukształtowanie skarpy. W podstawie prawnej organ nadzoru budowlanego powołał art. 51 ust.1 pkt. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] wobec odspojenia się skarpy osłaniającej fundamenty budynku gospodarczego zlokalizowanego w S., nałożył obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego wraz z określeniem niezbędnych robót celem zapobieżenia dalszemu odspojeniu i obsuwaniu się skarpy. W dniu [...]r. inwestor przedłożył ekspertyzę stanu technicznego, w której stwierdzono, że obsunięcie się skarpy nie naruszyło konstrukcji obiektu oraz zaprojektowano zabezpieczenie skarpy przed dalszą erozją, które wyeliminuje możliwość naruszenia konstrukcji obiektu w przyszłości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji. Na uzasadnienie powyższego podniósł, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w sposób wadliwy, albowiem oparł ją na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który zdaniem odwołującego nie powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie wystąpiły bowiem dwie podstawowe przesłanki warunkujące jego zastosowanie, a mianowicie: nie zostało wydane w stosunku do niego żadne postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust.1 prawa budowlanego oraz nie były prowadzone przez niego niezgodnie z prawem żadne roboty budowlane. Dodał, iż jego zdaniem obowiązkiem organu było zbadanie, czy w sprawie naprawy skarpy można w ogóle zastosować przepisy prawa budowlanego czego organ nie uczynił. Wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 1998r., sygn. akt II SA/Ka 1997/96. Nadto, zdaniem skarżącego, skoro ekspertyza wykazała, iż stan techniczny badanych budynków jest dobry, a naprawy wymaga sama skarpa stwarzająca dla nich zagrożenie - obowiązek jej naprawienia w celu zabezpieczenia spoczywać powinien na osobie, która doprowadziła do zniszczenia skarpy a mianowicie na S. Ł.. Skarżący wskazał także, iż w jego ocenie sprawa naprawienia skarpy winna zostać rozstrzygnięta przez organy gminy N.. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 66 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na opracowaną w [...]r. przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzę techniczną, z której zaleceń wynikało, iż dla bezpiecznego użytkowania budynku gospodarczego winien być wykonany krawężnik oporowy betonowy zabezpieczający skarpę przed osuwaniem się na skutek wypłukiwania gruntu przez spływające wody deszczowe. Jednocześnie organ stwierdził, iż obowiązek określony w decyzji organu I instancji winien zostać nałożony na właściciela obiektu a nie na inwestora. Wobec czego zaskarżoną decyzją sprostowano podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]r. Organ dodał, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest konsekwencją wcześniejszego postępowania prowadzonego w związku z art. 61 ustawy prawo budowlane, w którym właściciel obiektu został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]r. do przedłożenia ekspertyzy technicznej. W postępowaniu odwoławczym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. utrzymano w mocy w/w postanowienie wyjaśniając, iż zgodnie z art. 61 ustawy na właścicielu ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym. Organ odwoławczy dodał, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, albowiem na wykonanie konstrukcji oporowej inwestor winien posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca wykonanie muru oporowego zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. Ł. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego i zarzucił jej: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż posiadany przez skarżącego budynek gospodarczy w S. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że okoliczność użytkowania budynku gospodarczego w w/w sposób została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; b) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego oraz prawnego dla zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający przewidzianym w w/w przepisie warunkom formalnym; c) przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu i instancji z jednoczesnym sprostowaniem przez organ II instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie wszystkie podniesione w niej argumenty podziela. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podzielić przyjdzie to stanowisko skarżącego i organu odwoławczego, które wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten ma jednak zastosowanie do wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W istocie zatem stanowi instytucję umożliwiającą legalizację robót budowlanych wykonanych w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji organ nie wykazał, aby takie roboty zostały wykonane. To uchybienie organu pierwszej instancji próbował "naprawić" organ odwoławczy wskazując w zaskarżonej decyzji jako podstawę materialnoprawną nałożonego obowiązku art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, że zmiana podstawy prawnej na etapie postępowania odwoławczego jest dopuszczalna w sytuacji, kiedy pomimo błędnie wskazanej przez organ pierwszej instancji podstawy, rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się w postępowaniu odwoławczym do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Uchybienie takie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ale tylko wówczas, gdyby miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji taka sytuacja nie miała miejsca. Istotne jest natomiast to, aby dokonując w postępowaniu odwoławczym zmiany podstawy prawnej, organ odwoławczy w sposób należyty i wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Uzasadnienie zastosowania tej podstawy winno się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z wykazaniem okoliczności stanowiących o tym, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego). Okoliczności te, o ile polegają na niezgodności z warunkami technicznymi, winny być poparte konkretnym przepisem prawa, zaś w pozostałych przypadkach konkretnymi dowodami, w tym także dowodami w postaci opinii i ekspertyz. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołuje się wyłącznie na zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej z [...]roku. Z zaleceń tych istotnie wynika, że należy ukształtować skarpę osłaniającą mur fundamentowy oraz wykonać krawężnik oporowy betonowy zabezpieczający tę skarpę przed osuwaniem się. Jak wynika jednak z punktu [...] tej ekspertyzy jej celem było określenie, czy odspojona skarpa osłaniająca mur fundamentowy od strony działki sąsiada ma wpływ na nośność ściany konstrukcyjnej i fundamentów istniejącego budynku gospodarczego. Jak wynika z treści ekspertyzy stan fundamentów i ścian spełnia wymogi wytrzymałościowe i nie nosi znamion uszkodzeń (vide: pkt [...] ekspertyzy). Opisane wyżej zalecenie dotyczące sposobu zabezpieczenia skarpy przed osuwaniem się w świetle pozostałych ustaleń opinii nie stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2, albowiem nie można na jego podstawie twierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. W takiej sytuacji, jeżeli organ odwoławczy pozostawał w przekonaniu, że wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przepisem art. 107 § 3 kpa, co w istocie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast organ odwoławczy jako jedyny argument przyjął powołaną ekspertyzę, to należy uznać, iż niewłaściwie zastosował przepis art. 66 Prawa budowlanego, albowiem nie wykazał, aby zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania. Nie sposób również podzielić tych ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które mają uzasadniać prawidłowość zastosowania w odniesieniu do przedmiotowej skarpy przepisów prawa budowlanego. Organ wskazuje bowiem, że na wykonanie konstrukcji oporowej inwestor winien posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę, a decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca wykonanie muru oporowego zastępuje takie pozwolenie. Tymczasem ani z treści decyzji, ani też z treści ekspertyzy technicznej nie wynika, aby zobowiązano skarżącego do budowy muru oporowego. Takie ustalenie świadczyć może o nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Powyższe uchybienia organu odwoławczego przemawiały zatem za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W sytuacji uchylenia decyzji organu odwoławczego, również decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu z przyczyn, jakie już wyżej zostały naprowadzone, a to wobec zastosowania przez ten organ niewłaściwej podstawy prawnej. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że nawet, gdyby organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia na art. 66 Prawa budowlanego, to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że swoją argumentację oparłby również o ekspertyzę z [...]roku, która jak już wcześniej stwierdzono nie dawała sama w sobie podstaw do zastosowania tego przepisu. Dodatkowo należy wskazać, że nałożenie na stronę obowiązku wykonania określonych robót budowlanych sformułowane zostało poprzez odesłanie do "wytycznych zawartych w ekspertyzie". Takie sformułowanie powoduje, że ewentualna egzekucja nałożonych decyzją obowiązków o charakterze niepieniężnym stałaby się znacznie utrudniona, o ile w ogóle możliwa. Obowiązki, które podlegają egzekucji na podstawie decyzji administracyjnej winny być określone wprost w sentencji tej decyzji. Ewentualne odesłanie może mieć miejsce w przypadkach, kiedy wykonanie obowiązku ma polegać na wykonaniu czynności, czy robót budowlanych w sposób określony np. w dokumentacji technicznej. W takim jednak przypadku dokumentacja taka winna stanowić integralną część decyzji i być wskazana w sposób umożliwiający jej identyfikację. Tylko w takim bowiem przypadku będzie możliwe wystawienie prawidłowego tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym (art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wskazane powyżej uchybienia świadczą zatem o niewłaściwym zastosowaniu również przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a ponadto o uchybieniach proceduralnych polegających na naruszeniu art. 7 i 107 § 1 i 3 kpa. Wszystkie te uchybienia miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego mając na uwadze niniejsze rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności przeprowadzą postępowanie dowodowe zmierzające do jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowy budynek jest użytkowany w sposób, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym celu organ winien zażądać lub zlecić we własnym zakresie (art. 81c Prawa budowlanego) sporządzenie przez uprawnionego rzeczoznawcę uzupełniającej ekspertyzy na tę okoliczność. Z uwagi na upływ czasu od daty wszczęcia postępowania wskazane jest także przeprowadzenie kolejnych oględzin w terenie. W zależności od wyniku tego postępowania organy rozważą, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania przed organem właściwym w sprawach stosunków wodnych lub ochrony środowiska i to niezależnie od tego, czy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego pozostanie przedmiotowe.