II SA/Gl 333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W wyniku pisma J. M., zgłaszającej bezprawne roboty budowlane polegające na ogrodzeniu terenu przed budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym przy ulicy [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. zawiadomił o terminie kontroli wybudowanego ogrodzenia, wezwał strony do przedłożenia związanych ze sprawą dokumentów, przeprowadził wymagane postępowanie gromadząc niezbędny materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn.Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na I. B. – inwestora robót budowlanych polegających na wybudowaniu ogrodzenia na działce nr [...] k.m. [...] ulica [...] przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], k.m. [...] przy ulicy [...] w D. – obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia z prefabrykatów betonowych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania – w tym m.in. oględzin ustalono, że na działce nr [...] wybudowane zostało ogrodzenie od strony ulicy [...], z prefabrykatów betonowych, o długości od strony południowej 3,5 m i wysokości ok. 1,5 m i strony zachodniej - długości 11 m i o zmiennej wysokości od ok. 1 m do 1,5 m. Ustalono, iż inwestorem tych robót była I. B., która przedmiotowe ogrodzenie wybudowała ok. 4 lata temu bez podstawy prawnej. Ustalenia te poczyniono m.in. na podstawie zeznań złożonych przez strony tego postępowania przed Sądem Rejonowym w D. w sprawie o sygnaturze [...]. Wprawdzie pełnomocnik inwestorki wyjaśnił, że ogrodzenie zostało zmodernizowane na przełomie lata 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku, ale pomimo wezwania zainteresowana nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dokumentów. Dodatkowo ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało w pasie drogi krajowej nr [...], na całej długości działki nr [...] użytkowanej przez H. B. Organ ustalił też, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic [...] – [...] - [...] - [...] oznaczonej symbolem 16MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla terenów MN (od 1 do 73) obowiązuje zakaz budowy ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych (§ 6 ust. 1 pkt 1 rozdziału 2 uchwały Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] r.) Wobec nie przedłożenia przez strony postępowania, w tym przez inwestorkę żadnych dodatkowych dowodów organ uznał, że H. B. "kilka lat temu" nie wykonała remontu (odtworzenie stanu pierwotnego) ogrodzenia (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane), a wobec wykonanej przebudowy ogrodzenia niezbędne było zgłoszenie (zgodnie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wobec przebudowy ogrodzenia bez uprzedniego zgłoszenia oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie można go zalegalizować, co zgodnie z art. 49b ustawy Prawo budowlane oznacza, że należało orzec rozbiórkę tego obiektu. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia H. B. wniosła odwołanie. Zwróciła się o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że w latach 70-tych ubiegłego wieku jej nieruchomość uległa podziałowi i część zabrał Skarb Państwa w związku ze spodziewaną budową drogi szybkiego ruchu. Niezagospodarowany teren pozostawał nadal w jej władaniu, a jego ukształtowanie powodowało zalewanie jej posesji. Dlatego w latach dziewięćdziesiątych, z jej akceptacją, mąż zajął się wymianą zużytego technicznie i zagrażającego bezpieczeństwu ogrodzenia z siatki stalowej i elementów betonowych na ogrodzenie z prefabrykatów betonowych. Jej zdaniem było to "z całą pewnością przed 1995 r.", czyli na długo przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego. Podniosła, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek (donosu) nieuprawnionej osoby, która nie ma legitymacji procesowej do występowania w tej sprawie, gdyż ogrodzenie znajduje się na działce Skarbu Państwa. W jej ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie "w miarę prawidłowo", ale przedwcześnie uznał sprawę za wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Nie ustalono w sposób obiektywny daty wymiany tego ogrodzenia, a stwierdzenie "kilka lat temu" może obejmować zarówno dwa jak i dwadzieścia lat, gdyż konkretnej daty nie podano. Błędnym jest też ustalenie, że ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym. Dodatkowo nie wzięto pod uwagę faktu, iż ogrodzenie zabezpiecza jej dom przed dostępem niepowołanych, jak również przed zalewaniem wodami spływającymi z drogi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał I. B., jako inwestorce robót budowlanych polegających na wybudowaniu ogrodzenia na działce nr [...] k.m. [...] (ulica [...]) przy budynku zlokalizowanym na działce nr [...] k.m. [...] przy ulicy [...] w D., obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego przedmiotowego ogrodzenia z prefabrykatów betonowych. W uzasadnieniu stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zgodnie z treścią art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonuje merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Podstawową kwestią jest zakwalifikowanie konkretnego przypadku samowoli do odpowiedniej normy prawnej, a prawo budowlane przewiduje trzy tryby legalizacji: tj. art. 48 – procedura legalizacyjna dla budowanych lub wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części bez pozwolenia na budowę, art. 49b – dla obiektów, na których budowę potrzebne było zgłoszenie – zgodnie z art. 29 i art. 30 ustawy, oraz art. 50 w związku z art. 51 – do innych samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono co do istoty rzeczy z uwagi na błędną podstawę prawną powołaną przez organ pierwszej instancji, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy w treści uzasadnienia decyzji organ ten wspomniał o art. 49b omawianej ustawy. (w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego- budowa ogrodzenia od strony drogi). Zdaniem organu odwoławczego, w kontekście art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, nawet gdyby w istocie inwestorka wykonała obiekt przed wejściem w życie obowiązującej ustawy z 1994 r. nie zachodzi w przypadku tego trybu obowiązek ustalenia precyzyjnej daty budowy spornego obiektu, dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ. W ocenie organu organ powiatowy poczynił jednak wystarczające kroki dla ustalenia tej daty, m.in przez pozyskanie z Sądu Rejonowego w D. I Wydział Cywilny protokołów ze sprawy o zasiedzenie – sygn. akt [...]. Nie mogło też ujść uwadze organu, ze inwestorka wykonała przedmiotowe ogrodzenie na działce nr [...] (pas drogowy drogi publicznej – drogi krajowej nr [...]), której zarządcą jest Prezydent Miasta D., co oznacza, ze inwestorka nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonanie tego ogrodzenia nastąpiło też niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stąd organ odwoławczy jest zdania, że wyłącznym sposobem zakończenia postępowania legalizacyjnego i doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami techniczno- budowlanymi jest nałożenie na inwestorkę obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca na uznanie administracyjne wobec związania prawem w zaistniałym przypadku. O konieczności rozbiórki decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Nie mogą także być wzięte pod uwagę racje społeczne czy celowościowe, a podstępowanie administracyjne oparte na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie zna odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła I. B. Zarzucając decyzji wady wynikające z błędnego ustalenia stanu faktycznego (naruszenie przepisów art. 77 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz wady wynikające z błędnego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. . W uzasadnieniu podniosła, że w przeprowadzonym postępowaniu nie uwzględniono jej wniosków dowodowych, nie przesłuchano wskazanych świadków i nie ustalono czasu powstania ogrodzenia ani jego remontu. Wskazała, że bezpodstawnie uznano, iż wybudowała ogrodzenie w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego wznoszenie ogrodzeń z płyt betonowych. Ogrodzenie w tym miejscu istniało już od lat 30-tych ubiegłego wieku. potem sukcesywnie było przebudowywane i podlegało modernizacji. W latach 90-tych ubiegłego wieku jego remontu dokonał jej mąż, poprzez wymianę skorodowanego ogrodzenia z siatki na płyty betonowe. Dodała, że czynności te wykonane zostały na gruncie Skarbu Państwa. Organy błędnie przyjęły datę wykonanych robót, jak również błędnie przyjęły, że prace te stanowiły samowolę budowlaną. W jej ocenie przeprowadzony był remont starego ogrodzenia. Zarzuciła, iż organ powiatowy nie przesłuchał jako świadków jej sąsiadów, posługując się zeznaniami świadków w procesie o zasiedzenie. Dodała też, że błędne jest ustalenie, iż ogrodzenie znajduje się pasie drogowym. Podkreśliła, że sprawa tego ogrodzenia powinna być umorzona. Podniosła, że czuje się skrzywdzona wywłaszczeniem części jej działki, która nikomu nie jest potrzebna oraz nakazem rozbiórki, pomimo, iż nie podjęto czynności zmierzających do ustalenia, czy właściciel terenu dąży też do rozebrania tego ogrodzenia. Wskazała, że ogrodzenie może być wyburzone tylko przez właściciela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. W ocenie składu orzekającego orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy w świetle, którego ustaliły stan faktyczny. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania ogrodzenia na działce nr [...] k.m. [...] (ulica [...]) przy budynku zlokalizowanym na działce nr [...] k.m. [...] przy ulicy [...] w D. Ustalono też, że inwestorską tego ogrodzenia była I. B. Wbrew twierdzeniom skarżącej wykonane przy przedmiotowym ogrodzeniu prace nie były remontem. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest remontem ogrodzenia wymiana elementów drewnianych na metalowe czy betonowe. Tego rodzaju roboty nie prowadzą bowiem do "otworzenia stanu pierwotnego" zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 636/05, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 959/09. Zatem w rozpatrywanej sprawie nie można za remont ogrodzenia uznać wymiany ogrodzenia ze słupków metalowych i metalowej siatki na ogrodzenie ze stałych prefabrykatów betonowych. Tego rodzaju roboty budowlane mogą stanowić przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Zasadnie zatem w świetle obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji uznał, że na przebudowę ogrodzenia wymagane było dokonanie zgłoszenia we właściwym organie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane. Zgłoszenia takiego inwestorka jednak nie dokonała, co oznacza wykonanie tego ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej. Za prawidłowe należy też w sprawie uznać ustalenia dotyczące czasu wykonania przedmiotowego ogrodzenia. Skarżąca wprawdzie kwestionuje te ustalenia twierdząc, iż organ nie poczynił w tym zakresie wystarczających ustaleń i nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym zarzuciła, że nie uwzględniono jej wniosków dowodowych i nie przesłuchano wskazanych przez nią świadków. Jednakże analiza przedłożonych akt administracyjnych sprawy dowodzi, iż organ zwracał się do skarżącej (pismo z dnia 23 sierpnia 2013 r.) o przedłożenie w inspektoracie dowodów (dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych) potwierdzających datę wybudowania ogrodzenia z prefabrykatów betonowych i pismo to pozostało bez odpowiedzi. Nie zostali więc, wbrew twierdzeniom skarżącej, zgłoszeni świadkowie, którzy mogliby pomóc w ustaleniu daty wykonania kwestionowanego ogrodzenia. Za słuszne zatem i wyczerpujące zasadę wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy- należy uznać działania organu odwołujące się do zeznań złożonych przez strony niniejszego postępowania w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy w D. I Wydział Cywilny w sprawie o zasiedzenie – sygn. akt [...]. Z zeznań tych wynika, że ogrodzenie z prefabrykatów betonowych powstało kilka lat temu. Przyznać trzeba, że nie jest to określenie zbyt dokładne, ale nie można podzielić z kolei twierdzeń skarżącej, że określenie "kilka lat" może być rozumiane zarówno jako 2 lata jak i 20 lat, co najwyżej bowiem może być rozumiane jako od 2 do 9 lat, co oznacza, że przedmiotowe prace wykonane były w czasie obowiązywania cytowanej przywołanej już powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przewidującej obowiązek dokonania zgłoszenia tych robót budowlanych. Faktem też jest, że zrealizowanie w sposób samowolny przedmiotowego ogrodzenia nie uniemożliwia jego legalizacji w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W niniejszej jednak sprawie taka legalizacja nie jest możliwa. Zgodnie z procedurą przewidzianą w ust. 2 wymienionego art. 49b organ powinien wezwać stronę skarżącą do przedłożenie niezbędnych dla legalizacji dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takich dokumentów strona nie mogłaby przedstawić w celu legalizacji wzniesionego ogrodzenia. Uwzględniając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. prezydent miasta nie mógłby wydać skarżącej zaświadczenia o zgodności przedmiotowego ogrodzenia z postanowieniami planu, z uwagi, iż dla terenów oznaczonych symbolem MN (od 1 do 73) – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewiduje on zakaz budowy ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych (§ 6 ust. 1 pkt 1 rozdziału 2 uchwały Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] r.). Przedmiotowy teren w rejonie ulic [...] – [...] – [...] – [...] oznaczony został symbolem 16MN, a zatem także w stosunku do niego obowiązuje wspomniany powyżej zakaz budowy betonowych ogrodzeń. Nie można w tym przypadku uwzględnić argumentu skarżącej, iż przedmiotowy plan został uchwalony już po przeprowadzeniu przedmiotowych robót przy ogrodzeniu, a zatem nie może on być w sprawie uwzględniony wobec wcześniej powstałego ogrodzenia. Po pierwsze przyjmując, że ogrodzenie powstało kilka lat temu, to z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że przedmiotowy plan już obowiązywał, a po drugie, nawet, gdyby przyjąć, że uchwalenie planu nastąpiło później niż budowa ogrodzenia, to i tak nie zmienia to faktu, że w postępowaniu legalizacyjnym dla legalizacji ogrodzenia istotne są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy, a zatem też obowiązujący w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie trzeba podkreślić, że strona skarżąca nie mogłaby w postępowaniu legalizacyjnym przedłożyć i drugiego wymaganego dokumentu, a mianowicie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak przyznaje sama skarżąca ogrodzenie to powstało na działce nr [...] należącej obecnie do Skarbu Państwa. Argumenty skarżącej odnoszące się do braku możliwości rozbiórki tego ogrodzenia z uwagi na brak możliwości dysponowania cudzą własnością, nie mogą wpłynąć na zmianę oceny okoliczności sprawy. Wymaga podkreślenia, że Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D., potwierdzając fakt pozostawania działki nr [...] przy ulicy [...] w zarządzie Prezydenta Miasta D. (pismo z dnia 23 lipca 2013 r.) – stwierdził, iż to na współwłaścicielu działki nr [...] spoczywa obowiązek jego rozbiórki. Kwestia ewentualnego zabezpieczenie jej nieruchomości przez przedmiotowe ogrodzenie także nie może stanowić argumentu dla uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, podobnie jak kwestie społeczne i materialne. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego, właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i nie naruszyły przepisów postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.