II SA/Gl 335/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. D. ("skarżąca") wniesionego na pismo Prezydenta Miasta D. z dnia 30 września 2020 r. znak: [...], informujące o odmowie uznania za stronę postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi - Spółce P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P1. nr [...] wraz z kablową linią zasilającą na działkach o nr ewid [...], [...] położonych w D. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że skarżąca w trakcie prowadzonego przez Prezydenta Miasta D. postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi - Spółce P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P1. nr [...] wraz z kablową linią zasilającą na działkach o nr ewid. [...], [...] położonych w D. przy ul. Ząbkowickiej, zgłosiła swój udział w sprawie, jednocześnie wnosząc o informowanie o wszelkich czynnościach, w których może wziąć udział. W związku z tym Prezydent Miasta D. pismami z dnia 8 maja 2020 r., 10 sierpnia 2020 r. i 30 września 2020 r. poinformował wnioskodawczynię, że nie była stroną powyższego postępowania. Wojewoda wskazał także, że w dniu 2 lipca 2020 r. Prezydent Miasta D. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 12 października 2020r. zatytułowanym "Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta D. z dnia 30 września 2020 r. znak: [...]", skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach za pośrednictwem Prezydenta Miasta D. powyższe "Zażalenie". Pismo to następnie zostało przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do Wojewody Śląskiego. Wojewoda przybliżył treść powyższego pisma i podał, że w jego treści pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie "postanowienia" oraz o uznanie skarżącej jako strony postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do treści wniesionego przez skarżącą pisma z dnia 12 października 2020r. zatytułowanego "Zażalenie" Wojewoda wyjaśnił, że jakkolwiek występują przypadki, w których zwykłe pismo może być uznawane jako noszące znamiona postanowienia, jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Tak zwane "zwykłe pismo" może być uznane za noszące znamiona postanowienia wyłącznie wówczas, gdy rozstrzyga ono sprawę (kwestię), która co do zasady, wynikającej z konkretnego przepisu prawnego, wymaga wydania postanowienia. Tymczasem w kwestii uznania lub nieuznania kogoś za stronę postępowania - żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego, ani żaden przepis prawa materialnego dotyczącego procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie przewiduje wydania postanowienia. Z tego powodu, w ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie, zachodzi przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, aby stanowisko organu dotyczące kwestii ustalenia strony postępowania wymagało wydania postanowienia, a tym samym nie ma możliwości wniesienia na nie zażalenia. W konsekwencji zaskarżenie takiego pisma w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody, wniesionej w imieniu skarżącej przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 134 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w przedmiotowej sprawie, a także art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zakończenia sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskami złożonego zażalenia, a ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego, w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek, kiedy pismo Prezydenta Miasta D. z dnia 30 września 2020 r. należy uznać za noszące znamiona postanowienia. Fakt wadliwego skonstruowania orzeczenia pod względem jego obligatoryjnych elementów nie powoduje, iż pismo to nie nosi znamion postanowienia, które strona ma prawo zaskarżyć. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem, pozwoliła stwierdzić, że wspomniany wyżej akt nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody Śląskiego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Prezydenta Miasta D. z dnia 30 września 2020 r. informujące o odmowie uznania za stronę postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Jak stanowi art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W związku z art. 144 k.p.a. powołany przepis znajduje zastosowanie także do postanowień. Oznacza to, że organ administracji zobligowany jest do przeprowadzenia kontroli wniesionego zażalenia pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie zażalenia, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Dokonując formalnej kontroli zażalenia organ powinien przede wszystkim wziąć pod uwagę art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tymczasem na gruncie k.p.a. nie przewidziano, aby postanowienie w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. Już ta okoliczność powoduje, że Wojewoda zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia i to niezależnie od tego, czy kwestionowanemu pismu Prezydenta Miasta D. z dnia 30 września 2020 r. można przypisać atrybuty niezbędne do zakwalifikowania go jako postanowienia. Ponadto w obowiązującym stanie prawnym brak wyraźnej podstawy do tego, aby stanowisko organu dotyczące zagadnienia ustalenia stron postępowania, czy uznania za stronę postępowania przybierało formę procesową postanowienia. Co prawda zgodnie z art. 123 k.p.a.- w toku postępowania organ wydaje postanowienia (§ 1), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Zważywszy więc na wynikającą z tego przepisu ogólną zasadę, wedle której w drodze postanowienia organ prowadzący postępowanie rozstrzyga kwestie procesowe, postanowienie takie mogłoby zostać co do zasady wydane. Nie zmieniłoby to jednak tego, że kodeks nie stanowi o jego zaskarżalności w drodze zażalenia, co skutkować i tak musiałoby stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Przede wszystkim jednak wspomniany art. 123 k.p.a. (gdyby nawet w jego treści dopatrywać się możliwości wydana postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania) wyraźnie stanowi o wydawaniu postanowień w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem pismo Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2020 r. zostało sformułowane już po zakończeniu postępowania administracyjnego, za którego stronę chciała zostać uznana skarżąca. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, jak i z treści zaskarżonego postanowienia Wojewody, w dniu 2 lipca 2020 r. Prezydent Miasta D. wydał decyzję nr [...] r. Wraz z wydaniem tej decyzji przez Prezydenta zakończyło postępowanie administracyjne przed tym organem, a zatem nie została spełniona hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. W treści tych przepisów możliwość zastosowania procesowej formy postanowienia została bowiem wprost powiązana z postępowaniem będącym w toku, a wydawanie postanowień po zakończeniu postępowania traktować należy jako rozwiązanie wyjątkowe, wymagające wyraźnej ku temu podstaw prawnej (np. art. 108 § 2 k.p.a.), co powoduje, że możliwość ta dezaktualizuje się wraz zakończeniem postępowania poprzez wydanie decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329).). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 tej ustawy.