II SA/Gl 336/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. F., R. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.4.26.2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2019 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej w skrócie: "Spółka") wystąpiła o wydanie, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "ugn"), decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w C., obręb Z., oznaczonej jako działka 1. Do wniosku dołączono mapę z wrysowanym przebiegiem rozbudowy gazociągu z rur HDPE 100 SDR 11 RC Dz 40 mm o długości 4,5 m prostopadle od punktu wpięcia do istniejącego gazociągu PE DN 32 w odległości 8 m od granicy z działką nr 2 i 14 m od granicy z działką 3, na głębokości 1,2 m. Decyzją z dnia 23 marca 2020 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: "organ I instancji"), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z wymienionej nieruchomości w sposób opisany we wniosku oraz określił powierzchnię 4,5 m obszaru niezbędnego do wykonania robót budowlanych, związanego z posadowieniem gazociągu (szerokość 1,00 m, długość 4,5 m) oraz powierzchnię 4,5 m² pasa zajętości gazociągu - strefy kontrolowanej (szerokość 1,00 m, długość 4,5 m), zgodnie z załączoną mapą. W uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg postępowania, wskazał przepisy prawa leżące u podstaw jej wydania, w tym nieskuteczność przeprowadzonych rokowań z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a także odwołał się do stosowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślił, że realizowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 31 marca 2020 r. powyższa decyzja została doręczona A. i R. F. - właścicielom przedmiotowej nieruchomości. R. F., pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewody Śląskiego odwołanie i wskazał, że działa w imieniu własnym. W jego treści zarzucił decyzji z dnia 23 marca 2020 r. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "kpa"), poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, że przebieg gazociągu jest prawidłowy. Dodatkowo, naruszenie art. 78 § 1 w związku z art. 84 kpa, poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji. Nadto, naruszenie postanowień art. 124 i art. 6 pkt 2 ugn, poprzez przyjęcie, że opisana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i celem publicznym, w rozumieniu przepisów ugn. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Śląski, decyzją z dnia 28 maja 2020 r., nr NWXIV.7581.4.26.2020, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2020 r. zaznaczając, że nieruchomość stanowi własność A. i R. F. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Decyzja ta została doręczona A. i R. F. w dniu 8 czerwca 2020 r., natomiast ich wspólna skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") nadana została w dniu 7 lipca 2020 r. i była prowadzona pod sygnaturą akt II SA/Gl 1021/20. Dodatkowo A. F., działając przez pełnomocnika, w dniu 27 maja 2020r. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 23 marca 2020 r. Wojewoda Śląski, decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr NWXIV.7581.4.26.2020, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: dalej "ppsa"), uchylił w całości decyzję własną z dnia 28 maja 2020 r. i po rozpatrzeniu odwołań obu stron postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2020 r. Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. i R. F., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę do WSA w Gliwicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r., która była prowadzona pod sygnaturą akt II SA/Gl 1250/20. Postępowanie w sprawie II SA/Gl 1021/20, dotyczące decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2020 r., zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję autokontrolną (tj. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1250/20). WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1250/20, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 ppsa. Wyjaśnił również, że warunkiem skorzystania z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości i podzielenie argumentów w niej zawartych. Tymczasem Wojewoda Śląski usunął jedynie własne uchybienie polegające na rozpoznaniu sprawy przed upływem terminu do wniesienia odwołania przez wszystkie uprawnione do tego strony, jednocześnie nie uwzględniając i nie rozpatrując żadnego zarzutu zawartego w treści odwołania. W tym stanie rzeczy, wobec prawomocności wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1250/20, WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021 r. z urzędu podjął postępowanie w sprawie II SA/Gl 1021/20 i wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2020 r. z uwagi na niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania obu odwołań, w związku z tym naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uchylenia przez WSA w Gliwicach obu decyzji Wojewody Śląskiego ponownie zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze w odniesieniu do decyzji organu I instancji z dnia 23 marca 2020 r. Wojewoda Śląski, obecnie zaskarżoną decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., nr NWXIV.7581.4.26.2020, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 9a w związku z art. 124 ugn, po rozpatrzeniu odwołań R. F. i A. F. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2020r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w C., obrębie Z., oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,1098 ha, stanowiącej własność skarżących we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (księga wieczysta [...]), poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości gazociągu o długości 4,5 m, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważył, iż zgodnie z art. 124 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie wydaje się z urzędu lub na wniosek podmiotu, który będzie realizował na nieruchomości cel publiczny, przy czym jego udzielenie powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (art. 124 ust. 3). Zbadania wymaga także, czy planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn. W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski uznał, iż warunki zawarte w tym przepisie zostały spełnione, bowiem w jego pkt 2 wskazano, że do celów publicznych w rozumieniu ustawy należy budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z analizy akt administracyjnych wynika dodatkowo, że Spółka przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących, pismem z dnia 25 lutego 2019 r., zwróciła się z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie prac związanych z posadowieniem gazociągu, przesyłając do wypełnienia oświadczenie o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości wraz z mapą. Na powyższe pismo skarżący nie udzielili odpowiedzi. Pismem z dnia 26 czerwca 2019 r., przedstawiono krótszy wariant przebiegu gazociągu oraz zaproponowano wypłatę odszkodowania w wysokości 1.000,00 zł. Również to pismo pozostało bez odpowiedzi. Kolejne pismo Spółka sporządziła w dniu 9 sierpnia 2019 r. i w jego wyniku otrzymała telefoniczną informację o podtrzymaniu braku zgody na realizację inwestycji. W konsekwencji, Spółka ponownie wystąpiła do skarżących pismem z dnia 18 września 2019 r., jednakże przesłane oświadczenie zostało zwrócone nadawcy z adnotacją "nie wyrażam zgody" i podpisem skarżącej – A. F. Niezależnie od powyższego Spółka ponowiła swoją prośbę o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w piśmie z dnia 19 listopada 2019 r., które pozostało bez odpowiedzi. W ocenie Wojewody Śląskiego, tym samym Spółka jako inwestor spełniła wymóg przewidziany art. 124 ust. 1 ugn, dotyczący obowiązku przeprowadzenia rokowań. Działka nr 1, zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...] (dalej w skrócie: "mpzp"), znajduje się na terenie objętym jednostką D/MN39 i 3KDL3 o podstawowym przeznaczeniu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny dróg i ulic publicznych klasy L (lokalne). Dla terenu tego, zgodnie z § 21 ust. 4 mpzp, obejmującym ogólne zasady obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, uchwalono, że "ustala się zasady obsługi obszaru w zakresie zaopatrzenia w gaz ziemny: 1) zachowuje się rozległą sieć gazową średniociśnieniową zrealizowaną w postaci rurociągów głównych oraz rurociągów rozdzielczych i przyłączy, zapewniającą dostawę gazu do wszystkich użytkowników; 2) zaspokojenie potrzeb w okresie perspektywicznym nastąpi poprzez niezbędną rozbudowę istniejących sieci i urządzeń oraz powiązanie poszczególnych sieci". Organ I instancji zastosował w treści decyzji z dnia 23 marca 2020 r. zamienne określenia - budowa i rozbudowa. Taki zabieg stylistyczny jest dopuszczalny, bowiem w oparciu o treść definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach skarżących, Wojewoda Śląski nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa, bowiem organ I instancji działał w granicach wyznaczonych art. 124 ugn . W skardze, wywiedzionej imieniem obu skarżących przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości bądź stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 kpa przez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami mpzp, choć dotyczy nie rozbudowy, ale budowy zupełnie nowego obiektu oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 ugn w związku z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego oraz § 21 pkt 4 ppkt 1 i 2 mpzp. Nadto, Spółka nie przekazała skarżącym jakiegokolwiek wzoru umowy w sprawie ustanowienia służebności przesyłu ani też załącznika w postaci mapy z przebiegiem sieci gazociągowej. Nie mniej jednak art. 124 ugn wymaga, aby inwestycja była zgodna z mpzp, w konsekwencji jeśli organ I instancji zezwala na budowę nowego gazociągu, to jest zobligowany do zbadania kwestii, czy rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, iż § 20 mpzp odnosi się do "zasad obsługi obszaru w zakresie komunikacji oraz przebudowy, rozbudowy i budowy dróg" a nie sieci gazociągowej. W całej jego treści nie ma ani razu użytego sformułowania "budowa infrastruktury technicznej". W sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na charakter planowanej inwestycji - czy będzie to budowa czy rozbudowa sieci gazociągu, która to kwestia w pierwszej kolejności winna być badana na etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 21 pkt 4 ppkt 1 mpzp "zachowuje się rozległą sieć gazową średniociśnieniową zrealizowaną w postaci rurociągów głównych oraz rurociągów rozdzielczych i przyłączy, zapewniającą dostawę gazu do wszystkich użytkowników". Jednocześnie w § 21 pkt 4 ppkt 2 mpzp wskazano na "zaspokojenie potrzeb w okresie perspektywicznym nastąpi poprzez niezbędną rozbudowę istniejących sieci i urządzeń oraz powiązanie poszczególnych sieci". W konsekwencji uznać należy, że w § 21 pkt 4 ppkt 1 i 2 mpzp zakazuje realizacji inwestycji polegających na budowie sieci gazociągowej na całym terenie, w tym na terenie nieruchomości należącej do skarżących. Ich zdaniem, aby możliwe było lokalizowanie budowy nowej sieci gazociągowej, to musiałby być taki zapis wprost wskazany w mpzp. Dlatego nie można przyjąć, że organ I instancji prawidłowo zezwolił na budowę gazociągu, którego trasa ma przebiegać prostopadle do istniejącego gazociągu. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż nie jest to planowana realizacja rozbudowy takiej samej sieci jak dotychczasowa, lecz zupełnie nowej, odrębnej sieci gazowniczej. Wbrew twierdzeniu zawartym na stronie 4 zaskarżonej decyzji, nie można przyjąć, że na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego możliwe byłoby posługiwanie się rozbieżną terminologią, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 3 pkt 3a, 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2864/17). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Spółka, jako uczestnik postępowania w piśmie z dnia 2 maja 2022 r. wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzanie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (k. 31-32 akt sądowoadministracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 392, dalej w skrócie, jak dotychczas: "ppsa") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena legalności działania administracji publicznej dokonywana jest na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, stosownie do regulacji art. 133 § 1 ppsa. Oznacza to w szczególności, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń faktycznych, ale orzeka na podstawie ustalonego przez organ i wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego (art. 106 § 3 ppsa). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ administracji prawidłowo zebrany i oceniony. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że bada ją w pełnym zakresie pod kątem respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, dochowania wymaganej prawem procedury i zgodności działania z prawem materialnym, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 28 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2020r. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do ustalenia, że nie naruszają one prawa, a wobec tego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie jest przywołana już wcześniej treść art. 124 ust. 1 ugn. Zgodnie z nim starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to przedsięwzięcie rozumiane, jako budowa i utrzymywanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ugn). Druga z przesłanek, to brak zgody (na taką inwestycję właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i wcześniejsze przeprowadzenie rokowań (ust. 3). Trzecia natomiast, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Sąd nie podzielił zarzutów skargi jakoby doszło do zwiększenia zakresu uprawnień Spółki jako inwestora i bezprawnego ograniczenia skarżącym korzystania z nieruchomości. Prawidłowo organy orzekające zaliczyły inwestycję i jej charakter jako inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn. Pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 ugn. Obie wymienione przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione łącznie. Celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości, w rozumieniu art. 112 ust. 2 ugn., było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych, dlatego zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Kwestia ta była przedmiotem analizy organu odwoławczego. Przepis art. 112 ust. 3 ugn stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ugn należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne, określone w art. 6 ugn. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1069/17). W ocenie Sądu nie okazał się też trafny zarzut dotyczący pozorności przeprowadzonych przez Spółkę rokowań. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy np. są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2668/15). Z analizy akt administracyjnych wynika, że rokowania w sprawie odnośnie umownego zajęcia nieruchomości skarżących były prowadzone do dnia złożenia przez Spółkę wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Spółka pismem z dnia 25 lutego 2019 r. zwróciła się z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie prac związanych z posadowieniem gazociągu, przesyłając do wypełnienia oświadczenie o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości wraz z mapą. Na powyższe pismo skarżący nie udzielili odpowiedzi. Kolejnym pismem z dnia 26 czerwca 2019 r., przedstawiła krótszy wariant przebiegu gazociągu oraz zaproponowała wypłatę odszkodowania w wysokości 1.000,00 zł. Również to pismo pozostało bez odpowiedzi. Dalej przesłała następne pismo z dnia 9 sierpnia 2019r. i w jego wyniku otrzymała telefoniczną informację o podtrzymaniu braku zgody na realizację inwestycji. Ponownie wystąpiła do skarżących pismem z dnia 18 września 2019 r., jednakże przesłane oświadczenie zostało zwrócone nadawcy z adnotacją "nie wyrażam zgody" i podpisem wyłącznie skarżącej – A. F. Nawet na ostatnią propozycję złożoną w piśmie z dnia 19 listopada 2019 r. nie została udzielona żadna odpowiedź. W ocenie Sądu przedstawiony stan faktyczny pozwala przyjąć, że doszło do nieskutecznych rokowań. Przepisy ugn nie wymagają, aby inwestor prowadził z właścicielem nieruchomości rokowania aż do skutku. Stwarza jedynie możliwość osiągnięcia konsensusu bez udziału podmiotów zewnętrznych. W sytuacji, gdy skarżący nie decydują się na pozytywną odpowiedź zwrotną, należy przyjąć, że rokowania zostały zakończone. Skarżący zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej wiążą z niezasadnym ustaleniem przez organy orzekające, że mpzp wprowadza możliwość przeprowadzenia planowanego przez Spółkę gazociągu jako remont, czy rozbudowę a nie jako nową linię podłączoną do już funkcjonującego gazociągu. Nieruchomość skarżących jest objęta mpzp i znajduje się na terenie objętym jednostką D/MN39 i 3KDL3 o podstawowym przeznaczeniu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny dróg i ulic publicznych klasy L (lokalne). Dla terenu tego, zgodnie z § 21 ust. 4 pkt 1 i 2 mpzp, obejmującym ogólne zasady obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, uchwalono, że ustala się zasady obsługi obszaru w zakresie zaopatrzenia w gaz ziemny: "1) zachowuje się rozległą sieć gazową średniociśnieniową zrealizowaną w postaci rurociągów głównych oraz rurociągów rozdzielczych i przyłączy, zapewniającą dostawę gazu do wszystkich użytkowników; 2) zaspokojenie potrzeb w okresie perspektywicznym nastąpi poprzez niezbędną rozbudowę istniejących sieci i urządzeń oraz powiązanie poszczególnych sieci" (cytat strona 14 mpzp). Dodatkowo, § 21 ust. 8 pkt 4 mpzp wskazuje, iż dopuszcza się w granicach całego obszaru objętego mpzp lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców Gminy między innymi w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło. Tym samym dopuszczalna jest możliwość utrzymania, budowy, jak też rozbudowy obiektów, urządzeń i sieci już istniejącej infrastruktury technicznej (por. § 59 ust. 2 pkt 5 mpzp i zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia w tym zakresie). W oparciu o treść definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalne jest posadowienie linii o odmiennych parametrach od już istniejącej z dodatkowym przyłączem w innym miejscu. Mamy bowiem do czynienia z inwestycją liniową, która z zasady przebiega przez więcej niż jedną nieruchomość. Z tej przyczyny zmiana przebiegu na jednej, czy kilku działkach nie będzie wykluczać możliwości uznania inwestycji za modernizację lub przebudowę. Z zapisów zacytowanego mpzp nie można wyprowadzić wniosku, jak oczekują skarżący, że tylko remont już istniejącej linii gazociągu jest dopuszczalny. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że sposób i zakres ograniczenia prawa własności skarżących wynikający z zaskarżonej decyzji koresponduje z częścią tekstową, jak i graficzną. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 kpa nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Organy administracji publicznej nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również art. 77 § 1 kpa, będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 kpa. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg na przykład w postaci opinii geodezyjnej nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 ugn oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1109/17). Na marginesie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 124 ust. 5 ugn skarżącym przysługuje roszczenie o wykup nieruchomości. Roszczenie to materializuje się jednak w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji publicznej prowadzącymi postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 ugn (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. sygn. I SA/Wa 647/11). Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.