II SA/Gl 337/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia lokalizacji inwestycji oddala skargę. Pismem złożonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. w Urzędzie Miejskim w P., W. G. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu dwustanowiskowego oraz budynku gospodarczego, na działce [...] w P., będącej jego własnością. W związku z tym wnioskiem, Burmistrz P. zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie lokalizacji wskazanej inwestycji, w zakresie ochrony gruntów rolnych. W związku z wątpliwościami co do charakteru tej inwestycji, pismem z 16 września 2021 r., zwrócono się do Wnioskującego o udzielenie dodatkowych informacji na temat inwestycji. Inwestor wskazał, że od listopada 2012 r., zamieszkuje i jest zameldowany przy ul. [...] w R. na terenie gminy P., nie posiada kwalifikacji rolniczych, jednakże prowadzi gospodarstwo rolne jako działalność dodatkową, uzupełniającą do stałej pracy etatowej. Jednocześnie Skarżący nadesłał umowę dzierżawy obejmującą działkę nr [...] o powierzchni 0.5787, położoną w P. (nie potwierdzoną przez wójta). Wnioskujący przedłożył również oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ustalono, że Wnioskujący jest w posiadaniu gruntów o łącznej powierzchni 1.2739 ha. Postanowieniem z 27 października 2021 r., Starosta [...] (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 2 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 4 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, negatywnie uzgodnił lokalizację wspomnianej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że Wnioskujący nie spełnia wymagań pozwalających uznać go za rolnika indywidualnego – zamieszkuje na terenie R., które są położone w gminie S., a nie jak podaje Inwestor w gminie P. Ponadto nie posiada kwalifikacji rolniczych i prowadzi gospodarstwo rolne przez okres krótszy niż 5 lat (z oświadczenia z dnia 13 sierpnia 2021 r. wynika, iż od 4 miesięcy). Pismem z 4 listopada 2021 r., Wnioskujący złożył zażalenie na wskazane postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując że organ bezpodstawnie dokonał negatywnego uzgodnienie inwestycji. Zaznaczono, że Wnioskujący jest w posiadaniu gruntów o powierzchni 1,2739 ha z zastrzeżeniem, że prawo własności przysługuje mu do gruntów: 1. działki nr [...] o powierzchni 0.5060 ha, położonej w P. i jest to działka na której miałaby być realizowana wspomniana inwestycja, 2. działki nr [...] o powierzchni 0.0944 ha, będącej drogą dojazdową do wymienionej działki, oraz 3. działki nr [...] o powierzchni 0.0948 ha, położonej w R., zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym zamieszkuje od listopada 2012 r. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] jest posiadaczem zależnym, co wynika z charakteru stosunku dzierżawy, na mocy umowy z dnia 24 marca 2021 r. Następnie Wnioskujący podkreślił, że podstawą uzasadnienia zaskarżonego postanowienia są przesłanki warunkujące nabycie nieruchomości rolnej, podczas gdy istotą sprawy jest uzgodnienie lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych. Podniósł, iż nabycie nieruchomości rolnej, zgodnie z brzmieniem art. 2a ust. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, dotyczy sytuacji, w której w odniesieniu do danej nieruchomości następuje przeniesienie bądź nabycie własności. Skutku takiego nie powoduje zawarcie mowy dzierżawy. Nabywcą nieruchomości (art. 2a ust. 1 wymienionej ustawy) może być jedynie rolnik indywidualny. Wyjątkiem jest nabycie nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 1ha. Projektowana inwestycja ma mieć ścisły związek z prowadzoną przez Skarżącego działalnością rolniczą. Zdaniem Skarżącego, wydanie w sprawie postanowienia o negatywnym uzgodnieniu jedynie na podstawie, że Inwestor nie spełnia przesłanek warunkujących posiadanie statusu rolnika indywidualnego, pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. W ramach niniejszego uzgodnienia należy przede wszystkim rozważyć wpływ, jaki ta inwestycja będzie miała na obszary chronione - grunty rolne. Natomiast organ pierwszej instancji nie wskazał, jakie przepisy narusza planowana inwestycja i dlaczego w związku z tym wydał negatywne uzgodnienie. Stanowi to rażące naruszenie przepisów prawa. Zatem Skarżący, jako Wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie musiał spełniać przesłanek niezbędnych do uznanie go za rolnika indywidualnego W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., nr SKO.II/426/4038/146/2021, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Starosty [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniu organu pierwszej instancji, wskazując że Wnioskodawca nie spełnia wymagań niezbędnych do uznania go za rolnika indywidualnego, co w tym postępowaniu ma istotne znaczenie. Kolegium podkreśliło, że pojęcie zabudowy zagrodowej ściśle się wiąże z pojęciem rolnika indywidualnego. Przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa może mieć miejsce wtedy, gdy gospodarstwo jest prowadzone przez rolnika indywidulanego. Wynika to z faktu, iż zabudowę zagrodową stawia się wyłącznie na terenach wydzielonych z działek rolnych siedliskowych, na których prawo do budowania wszelkiego typu nieruchomości mają tylko i wyłącznie osoby posiadające status rolnika indywidualnego. Reasumując organ dodał: - że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma szerszy zakres zastosowania, niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - w art. 2 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przyjął fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie do produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy gdy wchodzą w skład gospodarstwa rolnego i dlatego istotne było ustalenie czy Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne i czy jest rolnikiem indywidualnym. Skargę na wymienione powyżej postanowienie Kolegium złożył, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący. Zarzucając wskazanemu rozstrzygnięciu naruszenie: a) art. 60 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na przekroczenie ustawowo określonego zakresu uzgodnienia, b) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, c) art. 124 § 1 2 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne podjętego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, iż Kolegium bezrefleksyjnie powtórzyło ustalenie organu pierwszej instancji, co należy uznać za niewystarczające. Organ odwoławczy nie ocenił zebranego w sprawie materiału i nie wykazał tego w uzasadnieniu. Kluczowy w sprawie jest spór co do konieczności posiadania przez Skarżącego statusu rolnika indywidualnego w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego dla otrzymania pozytywnego uzgodnienia lokalizacji inwestycji oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podzielając stanowisko, iż uzgodnienie w sprawie było wymagane, nie podziela jednak twierdzenia jakoby brak statusu rolnika indywidualnego stanowi negatywną przesłankę pozytywowego uzgodnienia. Dalej powtórzył stanowisko prezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, powtórzył argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn.Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrolując zatem legalność zaskarżonych postanowień sąd uznał, że nie naruszają one prawa, a zatem skarga nie jest zasadna. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego tj. postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i bezpośrednio nie rozstrzyga o istocie tej sprawy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej (głównej), która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie. Pomimo swojej odrębności, negatywne rozstrzygnięcie postępowania uzgodnieniowego w konsekwencji powoduje, jednak iż niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w postaci odpowiadającej projektowi tej decyzji przedstawionej organowi do uzgodnienia. Celem tej procedury uzgodnieniowej jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował działkę oznaczoną nr ew. [...], która według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów posiada powierzchnię 0.5060ha oraz oznaczenie grunty rolne - RIIIb. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy jednym z warunków niezbędnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest sytuacja, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W niniejszej sprawie zasadnie orzekające w sprawie organy zakwestionowały wniosek skarżącego, stwierdzając, że wnioskowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz.461) za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Uwzględniając powyższe skarżący nie udokumentował w przeprowadzonym postępowaniu, że posiada kwalifikacje rolnicze. Z oświadczenia Skarżącego z dnia 13 sierpnia 2021 r. wynika jedynie, że od 2021 r. jest właścicielem i dzierżawcą nieruchomości rolnych, z których 1.0847ha użytków rolnych położonych jest na terenie gminy i miasta P. Nadto Skarżący oświadczył, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne przez okres 4 miesięcy. Zasadnie zatem przy takim ustaleniu stanu faktycznego sprawy organy orzekły, iż brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 tej ustawy. W świetle obowiązujących przepisów przyjmuje się bowiem, że zabudowa zagrodowa może wchodzić w grę tylko wtedy, gdy gospodarstwo jest prowadzone przez rolnika indywidualnego. Wynika to z faktu, iż zabudowę zagrodową stawia się na terenach wydzielonych z działek siedliskowych, na których prawo do budowania wszelkiego typu nieruchomości mają tylko i wyłącznie osoby posiadające status rolnika indywidualnego. W konsekwencji w postępowaniu uzgodnieniowym Starosta zasadnie uznał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 4 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy negatywnie uzgodnić lokalizację wnioskowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze z powodów wyżej omówionych uznano skargę w całości za niezasadną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.