II SA/Gl 339/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant referent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]/[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku "A" w B. z dnia [...] r., Prezydent B. decyzją z dnia [...] r. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę zespołu 48 garaży wraz z drogami wewnętrznymi na działce nr A przy ul. [...]. Następnie aneksem z dnia [...] r. organ ten zmienił decyzję co do ilości boksów garażowych zwiększając ją do 54 sztuk. Wskutek rozpatrzenia odwołania Z. i B. R., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent B. ustalił, że w tzw. międzyczasie na opisanej parceli zespół garaży, składający się z 64 boksów, został już wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania "A" decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji, zaś skarga na decyzję ostateczną została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1399/98. W następstwie powyższego stanu rzeczy sprawę zbadania zgodności z prawem wybudowanych w opisanym trybie garaży przejęły organy nadzoru budowlanego. Po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na osoby wg załączonego rozdzielnika obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził możliwość zalegalizowania samowolnej budowy, jako że obiekty garażowe (jednostanowiskowe boksy) wybudowane zostały na terenie, na którym plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie ich realizacji, dopuszczał tego rodzaju zabudowę. Nadto, w dacie budowy ważna była decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] r., wydana na rzecz "A", zaś przedmiotowe boksy wybudowane zostały w oparciu o projekt budowlany, zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] r. (uchyloną później), a wreszcie, aktualny stan techniczny tych obiektów jest dobry. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. i A. P., wymienieni pod poz. [...] wykazu, wnieśli o jego uchylenie ewentualnie o zmianę w części dotyczącej wysokości wyliczonej opłaty. Żalący się zanegowali w pierwszej kolejności stanowisko organu pierwszej instancji co do stwierdzenia samowoli budowlanej, jako że budowa prowadzona była w oparciu o nieprawomocne pozwolenie w sytuacji, gdy inwestor nie został powiadomiony o zaskarżeniu tego pozwolenia i miał prawo przypuszczać, iż realizuje inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję. Nadto wskazali na niewspółmierność ustalonej opłaty do wartości samego obiektu. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., uchylono postanowienie organu pierwszej instancji w części, dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzeczono o ustaleniu tej opłaty w kwocie [...] zł (wynikającej z wyliczenia [...]x [...] x [...] x [...]/: 64), zaś w pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, iż sporne garaże wybudowane zostały w 1997 r. w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor czyli "A" budowę 54 garaży wykonał na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., która następnie w trybie odwoławczym została uchylona. Zdaniem organu drugiej instancji taki stan rzeczy narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego, zaś inwestor działał na własne ryzyko, narażając się na zastosowanie normy z art. 48 tej ustawy. Żalący się jako obecni właściciele boksu garażowego, winni zaś liczyć się z kosztami ewentualnej legalizacji obiektu. Stwierdzając wadliwość w zakresie wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, gdyż organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zespół garażowy składa się z 65, zamiast 64 boksów, organ odwoławczy skorygował wysokość orzeczonej opłaty legalizacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymali stanowisko o braku podstaw prawnych do zakwalifikowania wykonanej inwestycji jako samowoli budowlanej oraz niewspółmierności wysokości opłaty legalizacyjnej w stosunku do wartości samego obiektu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesionych. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż niniejsza sprawa stanowi kontynuację postępowania administracyjnego w sprawie realizacji w 1997 r. na parceli nr A przy ul. [...] w B. zespołu garaży, składającego się z 64 boksów, wszczętego jeszcze w 1997 r. Jest też poza sporem, iż do budowy przystąpiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B., która nigdy nie uzyskała waloru ostateczności, bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. Co więcej, udzielone nieostateczną decyzją pozwolenia na budowę obejmowało pierwotnie jedynie 48 garaży, a następnie w drodze aneksu do decyzji zwiększono ilość boksów do 54 sztuk, zaś faktycznie zrealizowano 64 garaże, które jak zdaje się wynikać z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, zakwalifikowano jako odrębne obiekty. Zauważyć też przyjdzie, iż na potrzebę poczynienia ustaleń, czy zespół garaży stanowi jeden obiekt, czy też każdy z nich to oddzielny obiekt, a ponadto, czyją stanowią własność, wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1373/01, rozpatrując skargę na poprzednią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. W świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Ustawodawca przesądził zatem, iż decyzja, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności, nie uprawnia inwestora do podjęcia procesu inwestycyjnego. Inwestor nie może domniemywać, że decyzja jest ostateczna po upływie 14 dni od daty jej doręczenia. Jedynie oczywiście wadliwe działanie organu pierwszej instancji, np. poprzez zaopatrzenie klauzulą ostateczności decyzji, od której wniesiono odwołanie, bądź też fakt przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania po stwierdzeniu przez organ pierwszej instancji jej ostateczności na żądanie inwestora, uzasadniałoby odstąpienie od trybu kwalifikowania budowy jako samowoli. W niniejszej sprawie tego rodzaju przypadek nie miał miejsca. Wprawdzie organ odwoławczy mimo zobowiązania go do przedstawienia całości akt postępowania administracyjnego, nie przedłożył wszystkich dokumentów sprawy, to jednak z twierdzeń skargi nie wynika, aby organ pierwszej instancji poświadczył ostateczność decyzji, mimo wniesienia odwołania przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zatem skarżący nie mieli żadnych usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, iż realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o decyzję ostateczną, zwłaszcza przy porównaniu dat decyzji organów obydwu instancji. W tej sytuacji przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie zachodził przypadek budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. oraz w dacie wydania zaskarżonego aktu ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Jest to możliwe, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem. W takim przypadku właściwy organ w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli przede wszystkim projektu budowlanego w czterech egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie do rejestru samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem organ orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast spełnienie powyższych obowiązków obliguje właściwy organ do badania przedłożonych dokumentów w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i dopiero wówczas organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Natomiast w niniejszej sprawie tryb z art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy nie został dochowany, co oznacza przedwczesność ustalenia opłaty legalizacyjnej. Stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, nieistotna jest treść planu zagospodarowania przestrzennego z daty budowy, ani też budowa w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym względzie miarodajny jest bowiem stan z daty wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. Nadto, w sytuacji gdy adresatem nakazów zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, winien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie ma znaczenia fakt, iż nie istniejący już "A" legitymował się projektem budowlanym, który został zatwierdzony uchyloną decyzją z dnia [...] r. Wszak decyzja ta obejmowała pierwotnie tylko 48 boksów garażowych, podczas gdy faktycznie zrealizowano 64 boksy. Brak też jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do technologii wykonanych robót budowlanych. Co więcej, dla oceny wymogów projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, miarodajny jest stan prawny z daty orzekania w przedmiocie popełnionej samowoli budowlanej, a tymczasem stan ten uległ zmianie, przede wszystkim w związku z wejściem w życie z dniem 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm). Nie wydaje się też możliwe przedłożenie jednego projektu budowlanego dla szeregu obiektów budowlanych, których inwestorami bądź właścicielami są różne osoby. Obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego winny być zatem zindywidualizowane, jako że możliwe są różne rozstrzygnięcia co do bytu prawnego poszczególnych obiektów, w zależności od spełnienia wymogów prawa budowlanego. Uchybienie powyższe miało zaś wpływ na wynik sprawy, jako że wyrazem legalizacji samowoli budowlanej jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku zakończenia budowy, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie (art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Już z tych względów postanowienia organów obydwu instancji nie mogły się ostać, jako że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny zobligowany jest do działania z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Nadto, wskazać przyjdzie, iż postanowienie organu odwoławczego zapadło z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Z mocy art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 tego kodeksu organ drugiej instancji nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji w wyniku zażalenia osób zobowiązanych do poniesienia opłat legalizacyjnych orzekł zaś reformatoryjnie przez podwyższenie wysokości orzeczonej opłaty, aczkolwiek nie wskazał na przesłanki z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, uprawniające do działania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Zdaniem Sądu, skoro błędne określenie wysokości opłaty legalizacyjnej przez organ pierwszej instancji było wynikiem wadliwych ustaleń co do ilości garaży, zgodnie z zasadą z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ drugiej instancji nie był władny do wydania orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Co więcej, stwierdzić przyjdzie, iż organy obydwu instancji błędnie określiły wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie orzekania w tym przedmiocie. Tymczasem z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 888, poz. 6174), do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 do ust. 4. Norma z ust 4 art. 2 ustawy nowelizującej, nakazuje zaś stosowanie przepisów dotychczasowych do obliczenia wysokości kar m.in. z art. 59f Prawa budowlanego. Oznacza to, iż o ile tryb likwidacji samowoli budowlanej, określony w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, podlegał rozpoznaniu na gruncie nowego stanu prawnego, to wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej winno nastąpić na podstawie stawki opłaty, wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. Nr 120, poz. 1132), czyli w wysokości 300 zł, a nie w wysokości [...] zł, jak to przyjęły organy obydwu instancji, w konsekwencji znacznie zawyżając wysokość opłaty legalizacyjnej. Wreszcie, wskazać przyjdzie na wadliwość oznaczenia adresata kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji, czyli osoby obowiązanej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wskazanie bowiem imienia i nazwiska takiego adresata w wykazie, w którym wymieniono 64 osoby, narusza wymogi z art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś uchybienie to nie zostało usunięte przez organ odwoławczy, który uchylił wadliwe rozstrzygnięcie tylko w części dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i to z naruszeniem art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, na co wskazano już wyżej. Błędne było też zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji pouczenie o skutkach nieuiszczenia opłaty. Opłata ta nie podlega bowiem egzekucji administracyjnej, lecz zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 Prawa budowlanego, w przypadku jej nieuiszczenia w terminie właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji winien zgodnie z powyższymi wskazaniami w pierwszym rzędzie dokonać oceny budowy w aspekcie wymogów z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie nałożyć w drodze postanowienia na podmioty wymienione w art. 52 tego prawa obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3. Dopiero po przedłożeniu wymaganych dokumentów i ich ocenie zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zachodzić będzie podstawa do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość winna wynikać z przyjęcia jako stawki kwoty 300 zł.