II SA/Gl 34/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. I. M.-M. podaniem z dnia [...] r. wniesionym do Urzędu Miejskiego w B. (później zmienianym i uzupełnianym) wniosła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, rozbudowie i nadbudowie budynków mieszkalnych na dom opieki nad osobami starszymi na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [1], [2] obręb W. przy ul. [...] w B. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwanej ustawą o planowaniu, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zostały spełnione łącznie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, tj.: - jedna z działek sąsiednich (nr [3]), dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez działkę nr [1]; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia ; - teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego, gdyż nie stanowi takiego gruntu (oznaczony jest jako [...] w ewidencji gruntów); - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uznając bezpodstawność zastrzeżeń współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją organ pierwszej instancji podniósł, że zamierzenie to nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub zdrowie ludzi. Dom opieki nad osobami starszymi, będąc adaptacją istniejących budynków mieszkalnych do funkcji usługowej, uzupełnia i towarzyszy funkcji mieszkaniowej na działkach sąsiednich. Rozmiary wnioskowanej działki i ustalone w decyzji gabaryty zabudowy pozwalają jedynie na urządzenie niewielkiego obiektu, którego funkcja jest pożyteczna i niezbędna dla społeczeństwa, nadto nie stoi w kolizji z istniejącą w sąsiedztwie zabudową mieszkaniową. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek mieszkalny istniejący na działce nr [1] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [...] i znajduje się w stanie surowym częściowo otwartym. Organ następnie zwrócił uwagę, że ustalone warunki zabudowy poza zmianą sposobu użytkowania dopuszczają jedynie możliwość niewielkiej rozbudowy (maksymalnie o 30 m2) w celu wykonania niezbędnej klatki schodowej lub windy oraz nieznacznej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu dla pomieszczenia urządzeń technicznych. Po rozbudowie budynek nie przekroczy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (23%), takiego jak na sąsiedniej działce nr [3], zaś zakończenie budowy i adaptacja budynku powinna korzystnie wpłynąć na stan ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Odwołanie od tej decyzji wniosła O. K. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zwróciła uwagę na wielokrotne poprawki nanoszone na wniosku, budzące wątpliwości co do ostatecznego zakresu postępowania, a także przyjęcie przez organ skrajnych norm w zakresie powierzchni zabudowy, jak również powierzchni biologicznie czynnej. Jednocześnie zaakcentowała brak właściwego dojazdu do przedmiotowej inwestycji, niespełnienie wymogów ustawowych dla drogi dojazdowej oraz uciążliwe zwiększenie natężenia ruchu na tym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując przedmiotowe rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie spełnienia wszystkich wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu wskazując, że ustalenia te zostały dokonane na podstawie sporządzonej przez organ pierwszej instancji w formie graficznej i opisowej analizy funkcji i cech zabudowy. Nadto w decyzji zostały ustalone szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tj. ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego, ochrona środowiska, zdrowia ludzi, ochrona przyrody i krajobrazu, ochrona terenu i obiektów, obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrona interesów osób trzecich. Jednocześnie organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że poprawki naniesione na wniosku nie uniemożliwiały określenia przedmiotu postępowania, a strony miały możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się już po dokonaniu tych poprawek. Powołując się na analizę urbanistyczną terenu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskazane normy nie zostały przekroczone, gdyż ustalona wielkość powierzchni zabudowy łącznie z istniejącą po rozbudowie nie może być większa niż 23 % powierzchni działki, a udział powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 40 %. Nawiązując do zarzutu dotyczącego nadbudowy budynku organ odwoławczy podkreślił, iż dopuszczona została jedynie nieznaczna nadbudowa i zmiana geometrii dachu dla zwiększenia przestrzeni technicznej i poprawy warunków użytkowania, przy czym wysokość budynku po nadbudowie nie może przekroczyć 8,5 m w kalenicy dachu. Organ wskazał, że w decyzji określona została wymagana ilość miejsc postojowych, zaś faktyczna możliwość ich zapewnienia rozpatrywana będzie na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej z ul. [...], lecz przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wymagane będzie uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Natomiast w trakcie realizacji inwestycji transport budowlany musi być dostosowany do obowiązujących ograniczeń tonażowych. Powołując się na pismo Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] r. organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z ulicą [...]. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach O. K. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując na niedopuszczalne uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie zmiany przedmiotu postępowania oraz zmian wniosku w toku postępowania. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu, że warunki określone dla wykonania planowanej inwestycji zawierały skrajne normy co do powierzchni zabudowy, jak też powierzchni biologicznie czynnej, a także braku właściwego dojazdu z drogi niespełniającej żadnych norm drogi publicznej. Nie dostrzegł także naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu, gdyż na sąsiednich działkach znajduje się budownictwo jednorodzinne, a działalność gospodarcza prowadzona jest w wyjątkowo ograniczonym zakresie. Udzielając odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wyjaśniając ponownie, że naniesione przez inwestora poprawki na wniosku nie uniemożliwiały określenia przedmiotu postępowania, a wniosek został stronom udostępniony wraz z całością akt po jego uzupełnieniu, z której to możliwości skarżąca skorzystała. Organ zgodził się natomiast ze stanowiskiem skarżącej, że uzupełnienie wniosku lub jego zmiana winny nastąpić w formie pisemnej, a nie jako poprawka dokonana na wniosku, jednakże brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji tylko z tej przyczyny. Jednocześnie uznając za nieprawdziwy zarzut braku odniesienia się do sprawy przeznaczenia terenu i warunków określonych dla wykonania inwestycji, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tym zakresie. Nadto podniósł, że zlokalizowanie domu opieki na osobami starszymi na tym terenie nie jest sprzeczne z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca zwróciła uwagę na powierzchnię nieruchomości, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję, wskazując, iż jest ona stosunkowo mała aby funkcjonowała na niej instytucja użyteczności publicznej. Wskazała także na rozbieżność w dokumentacji graficznej terenu ze stanem rzeczywistym, nieokreślenie miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej. Skarżąca ponownie zaakcentowała niespełnienie ustawowego wymogu dostępu do drogi publicznej, albowiem w jej ocenie ul. [...] nie jest drogą gminną, stanowi wąską drogę osiedlową o ostrych zakrętach. Wreszcie podniosła, że na działce naprzeciw terenu inwestycji również prowadzona jest budowa, zatem nie jest parcela niezabudowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zgodności z prawem tej decyzji. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy zamierzenia inwestycyjnego zachodziły warunki do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. W sposób przekonywujący wykazał organ administracji, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z akt administracyjnych w celu ustalenia wymagań dla projektowanej inwestycji na działkach nr [1] i [2] przy ulicy [...] w B. (obręb [...] ) wokół terenu inwestycji na kopii mapy wyznaczony został obszar analizowany i w oparciu o ten dokument przeprowadzona została analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Analiza obejmowała ustalenie rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy i gabarytów budynków, w tym geometrii dachów, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, uzbrojenie terenu. Słusznie przy tym uznał organ, w ślad za autorem opracowania obszaru analizowanego, że wszystkie działki na nim uwidocznione, dostępne z tej samej ulicy, należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Na terenie tym dominuje funkcja mieszkaniowa z budynkami o dwóch kondygnacjach z dachami dwu i wielospadowymi. Trafnie więc przyjął organ, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejących dwóch budynków mieszkalnych na dom opieki nad osobami starszymi, niewielka rozbudowa jednego z nich (do 30 m2 zabudowy), a nadto nadbudowa w celu zmiany konstrukcji zadaszenia nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego na omawianym obszarze. Określone w decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy przesądzają, że wielkość powierzchni zabudowy nie przekroczy 23 % powierzchni nieruchomości, a zatem maksymalnej na tym terenie, zachowany zostanie udział powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 40 % powierzchni), jak również gabaryty i wielkość zabudowy oraz geometria dachu nawiązywać będą do otaczającej. Zarzut skarżącej, iż powierzchnia zabudowy (295 m2) na obu działkach inwestycyjnych jest zbyt duża jest chybiony, skoro nie może przekroczyć po rozbudowie maksymalnego wskaźnika na tym terenie. Aczkolwiek z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to jednak § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie dla dziesięciu działek sąsiednich średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony na 15 %. Jednakże mając na uwadze, że działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji, tj. działka nr [3] stanowiąca współwłasność skarżącej, posiada powierzchnię zabudowy 23 % w stosunku do powierzchni działki, uprawniało to organ do określenia takiego samego wskaźnika dla terenu inwestycji. Tym bardziej, że wskaźnik ten na działkach nr [1] i [3] obecnie wynosi 21 %, a planowana rozbudowa jednego z budynków może wynieść najwyżej 30 m2 do łącznej powierzchni 295 m2. Zdaniem Sądu nie koliduje z funkcją mieszkaniową projektowana zmiana sposobu użytkowania budynków na dom opieki nad osobami starszymi. Z założenia całodobowy pobyt osób w dłuższym okresie czasu służy celom mieszkaniowym, prowadzenie zaś domu opieki trudno zakwalifikować jako funkcję uzupełniającą o uciążliwościach przekraczających w sposób niedopuszczalny teren obu działek inwestycyjnych. W każdym razie nie można podzielić argumentacji skarżącej, by uciążliwości związane z pobytem osób w domu opieki, chociażby ze względu na wiek przyszłych pensjonariuszy, zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego. W kontekście tego zarzutu bezzasadnie twierdzi skarżąca, że teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu. Organ administracji wykazał, że ulica [...], a zatem droga bezpośrednio przylegająca do działki nr [2] stanowi drogę publiczną, jest bowiem drogą gminną (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W aktach administracyjnych znajduje się informacja z ewidencji gruntów stwierdzająca, że działki nr [4] i [5] stanowią własność Gminy B., oznaczenie zaś tych działek na mapie jednoznacznie wskazuje, że ulica [...] obejmuje teren tych działek. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że także działka nr [1] posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż każdoczesnemu właścicielowi tej działki służy prawo przejazdu i przechodu przez parcelę nr [2] do ulicy [...] pasem szerokości 4,0 m. Nie znajdują usprawiedliwienia twierdzenia skarżącej, że skoro ulica [...] jest drogą wąską o ostrych zakrętach, stąd nie można uznać, by teren inwestycji miał odpowiedni dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (rozstrzygane są w decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do drogi publicznej). Niezasadnie również zarzuca skarżąca, że nie zostały określone w decyzji miejsca postojowe dla samochodów. Przeciwnie, w pkt 2.6 h decyzji, stosownie do wymogu wynikającego z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalono wymaganą ilość miejsc parkingowych na terenie objętym inwestycją uwzględniając właściciela, pensjonariuszy i osoby odwiedzające z zastrzeżeniem przeznaczenia co najmniej 20 % miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca wskazując na powierzchnię obu działek poddała w wątpliwość urządzenie na tym terenie odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów, jednakże formułując ten zarzut ograniczyła się do jego zgłoszenia nie przedstawiając argumentacji na poparcie wywodzonych twierdzeń, przede wszystkim w kierunku wykazania niewykonalności decyzji w tym zakresie. Z kolei sugestia, że osoby odwiedzające mogą pozostawiać samochody przed wjazdem na teren nieruchomości, co utrudni czy wręcz zablokuje komunikację, opiera się na przypuszczeniach. Stwierdzić jedynie przyjdzie, że sposób organizacji ruchu na drodze publicznej nie należy do postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalsze merytoryczne zarzuty skarżącej, w tym zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] r. nie podważają legalności kontrolowanej decyzji. Nie ma bowiem znaczenia, czy istotnie potok [...] przebiega dokładnie w takim miejscu w jakim opisał go organ, podobnie że na jednej z działek sąsiednich oznaczonej w analizie jako "ogród bez zabudowy" (działka nr [4]) w chwili obecnej rozpoczęto budowę domu jednorodzinnego. Z kolei kwestie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozstrzygane są na dalszym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podzielić należy pogląd skarżącej, że podanie do organu administracji – wniosek inwestora, który wpłynął do Urzędu Miejskiego w B. w dniu [...] r., zostało w sposób niepoprawny i sprzeczny z przepisami poprawiane i uzupełniane. Naniesione na tym podaniu adnotacje z dnia [...] r. i [...] r. winny stanowić przedmiot informacji na oddzielnych pismach kierowanych do organu, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca i co dostrzegł organ odwoławczy. Zgodzić się jednak trzeba z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że to uchybienie procesowe nie wywarło wpływu na końcowy wynik sprawy. Wymienione poprawki naniesione zostały przed sporządzeniem analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy i przed zapoznaniem się przez strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (skarżącej analizę funkcji i projekt decyzji doręczono w dniu [...] r.). Wobec tego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] r. strony miały możliwość, po uprzednim zapoznaniu się z zakresem wniosku po jego ostatecznym sprecyzowaniu, ustosunkowania się do projektowanej inwestycji i podniesienia zarzutów. Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że w ostatecznym wyniku zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).