II SA/Gl 34/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7722.228.2023.DS w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 23 listopada 2023 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia w sprawie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. w aspekcie zawilgocenia ściany zewnętrznej oraz elementów odwodnienia tarasu na drugim piętrze. Za stronę postępowania została uznana Wspólnota Mieszkaniowa [...] w T. (dalej "Uczestniczka postępowania") oraz W.H. (dalej "Skarżąca"). W toku prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z 7 lutego 2023 r. nr [...] nałożył na Uczestniczkę postępowania jako właściciela ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku w określonym terminie. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "k.p.a."). Zażalenie na ww. postanowienie złożył pełnomocnik Skarżącej poprzez wniesienie 20 września 2023 r. uwagi do protokołu z przesłuchania świadka (autora ekspertyzy technicznej) w związku z otrzymaniem na jego żądanie 20 września 2023 r. kserokopii postanowienia nr [...]. Zażalenie zostało uzupełnione pismami z 20 października 2023 r. oraz z 14 listopada 2023 r. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy ustalił, że postanowienie nr [...] nie zostało doręczone Skarżącej. Postanowienie to zostało doręczone Uczestniczce postępowania 8 lutego 2023 r. Termin na wniesienie zażalenia na postanowienie PINB należy liczyć od dnia doręczenia stronie, która otrzymała je jako ostatnia. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie PINB po terminie, tj. po 7 dniu od otrzymania tego rozstrzygnięcia przez Uczestniczkę postępowania. Ostatnim dniem ustawowego terminu na złożenie zażalenia na postanowienie nr [...] był dzień 15 lutego 2023 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W toku postępowania zażaleniowego ŚWINB pouczył pełnomocnika Skarżącej o możliwości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże pismem z 14 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wniesione zażalenie. Ponadto ŚWINB wskazał, że Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia ŚWINB w całości lub stwierdzenie jego nieważności, a nadto o zasądzenie od Organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła genezę sprawy związanej ze stanem technicznym budynku mieszkalnego, a następnie opisała przebieg postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało postanowienie PINB nr [...]. Podkreśliła, że dniem doręczenia jej postanowienia PINB był 20 września 2023 r. W tym samym dniu Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie. Nie istniały zatem podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia przez ŚWINB. Do skargi Skarżąca załączyła kserokopie postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. z [...] r. oraz pismo zarządcy z 10 lipca 2015 r. W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić również należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że jest ono zgodne z prawem. Na wstępie należy wskazać, że pierwszy etap postępowania zażaleniowego przed organem odwoławczym to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie zażalenia. Na etapie badania formalnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność zażalenia lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, to jest obowiązany zakończyć postępowanie jednym z formalnych, ostatecznych postanowień kończących sprawę, które może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stanowiło ustalenie, że Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie PINB z 7 lutego 2023 r. nr [...] z uchybieniem siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 141 § 2 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 3 p.b. Skarżąca nie składała przy tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W skardze Skarżąca podkreślała, że jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T W postanowieniu PINB z 7 lutego 2023 r. nr [...] zawarto pouczenie o możliwości złożenia przez strony zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ pierwszej instancji zgodnie z art. 125 k.p.a. miał obowiązek doręczenia Skarżącej ww. postanowienia, czego nie dokonał. Na żądanie Skarżącej postanowienie zostało doręczone 20 września 2023 r., a zatem zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie. Wobec zarzutów Skarżącej wyjaśnić należy, że postanowienie PINB z 7 lutego 2023 r. zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. W myśl tego przepisu organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy. Nałożenie w formie postanowienia obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej bądź ekspertyzy nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z tego względu postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. może być podejmowane zarówno w toku już toczącego się postępowania w określonym przedmiocie, albo jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności mogących ewentualnie uzasadniać wszczęcie jakiegoś postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2012 r., II OSK 353/11, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Postępowanie, w którego zakresie podejmowane jest postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., jest zatem częścią innego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów p.b. lub częścią postępowania kontrolnego, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego wszczęcie takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe zakończone postanowieniem PINB z 7 lutego 2023 r. było częścią postępowania głównego w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z uwagi na fakt, że obowiązki wynikające z art. 81c ust. 2 p.b. mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wskazane, uznać należy, iż stroną postępowania prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05; 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2106/11; 23 czerwca 2017 r., II OSK 3054/15 - opubl. w CBOSA). W konsekwencji w postępowaniu w trybie art. 81c ust. 2 p.b. organ nadzoru budowlanego odrębnie ustala krąg stron tego postępowania wyjaśniającego, który nie musi być tożsamy z kręgiem stron postępowania głównego. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca jest stroną postępowania głównego w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Skarżąca nie została jednak uznana za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 p.b. Stroną postępowania wyjaśniającego była Uczestniczka postępowania, której doręczono postanowienie z 7 lutego 2023 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Skoro PINB nie doręczył Skarżącej postanowienia z 7 lutego 2023 r. w trybie uregulowanym w k.p.a. to uznać należy, że nie została ona przez Organ pierwszej instancji uznana za stronę tego postępowania. Następnie wyjaśnić trzeba, że możliwe jest wniesienie zażalenia przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ administracji nie doręczył postanowienia. Jednakże zażalenie takie powinno być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym to postanowienie zostało doręczone. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia osoba, która w postępowaniu nie brała udziału, a jest jego stroną, nie ma prawa do wniesienia środka zaskarżenia, lecz przysługuje jej prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. Po tym terminie odwołanie jej nie służy, ale może dochodzić swoich praw w trybie wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14; 4 sierpnia 2015 r., II OSK 2296/14 - opubl. w CBOSA). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy termin, w którym Skarżąca mogła wnieść zażalenie biegł tak, jak dla Uczestniczki postępowania, której postanowienie PINB z 7 lutego 2023 r. nr [...] doręczono. Postanowienie zostało doręczone Uczestniczce postępowania 8 lutego 2023 r., a zatem termin na wniesienie zażalenia upływał 15 lutego 2023 r. Skarżąca zaś wniosła zażalenie 20 września 2023 r., a więc po upływie ustawowego terminu. W konsekwencji i wobec braku wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu, zażalenie Skarżącej z 20 września 2023 r. należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że doręczenie pełnomocnikowi Skarżącej postanowienia 20 września 2023 r. miało charakter wyłącznie informacyjny i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym w żaden sposób nie wpływało na bieg terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lipca 2020 r., I OSK 3233/19; 14 lutego 2008 r., II OSK 10/07 - opubl. w CBOSA). Badając zatem zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.