II SA/Gl 340/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sek. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej D.P. kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Urzędu Miejskiego Wydziału Ekologii i Rolnictwa w D.G. M. i S. K. zwrócili się z prośbą o wydanie im pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów z instalacji ich Zakładu Stolarskiego położonego w D. G. przy ul. [...]. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Prezydent Miasta D.G. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kpa, art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 188, art. 220 ust. 1 i 2 pkt 3b, art. 224 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm. –zwanej dalej ustawą lub Prawem ochrony środowiska ), a nadto na podstawie rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 6.06.2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji ( Dz. U. Nr 87, poz. 796 ) i z dnia 5.12.2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu ( Dz. U. Nr 1 z 2003 r. poz. 12 ) udzielił pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu Stolarskiego M. i S. K. w D. G. przy ul. [...] w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji. W decyzji tej określono bliżej rodzaj i parametry poszczególnych emitorów zanieczyszczeń powietrza oraz dopuszczalne wielkości emisji poszczególnych zanieczyszczeń ze stanowisk nakładania powłok lakierniczych oraz z instalacji tego Zakładu. Orzeczono również odnośnie jakich zanieczyszczeń nie ustala się dopuszczalnej wielkości emisji do wprowadzania do powietrza oraz określono rodzaj i ilości wykorzystywanych przez Zakład materiałów i surowców w ciągu roku. Nadto zobowiązano objęty postępowaniem Zakład Stolarski do bieżącego przestrzegania procedur określonych w instrukcjach obsługi i dokumentacjach techniczno-ruchowych urządzeń i do ewidencjonowania wielkości emisji kwartalnie w rejestrze emisji – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska i sposobu ich przedstawiania ( Dz. Nr 100 poz. 920 ze zm.) oraz do przechowywania rejestrów emisji przez okres 5 lat. Termin obowiązywania zezwolenia określono do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w pozwoleniu ustalono rodzaje i ilość gazów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, zgodnie z art. 224 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, na podstawie opracowania pn. "Załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z Zakładu Stolarskiego M. i S. K. w D. G.", wykonanego przez Spółkę A w K. w [...] roku. Nie określono natomiast wielkości emisji dla źródeł i emitorów ( w kg/h) oraz dla instalacji ( w Mg/rok) w zakresie [...], ponieważ wprowadzenie ich do powietrza nie powoduje przekroczenia 10 % wartości odniesienia, określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dn. 5.12.2002 r. Nie uwzględniono również instalacji energetycznej – kotła grzewczego [...], a to zgodnie z treścią art. 220 ust. 2 pkt 3b ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ orzekający stwierdził nadto, że przy określonych w pozwoleniu emisjach, Zakład nie będzie powodował przekroczeń wartości odniesienia w powietrzu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5.12.2002 r. W odwołaniu od tej decyzji D. i Z. małżonkowie P. wnieśli o uchylenie decyzji pozwalającej na użytkowanie malarni z lakiernią objętego postępowaniem Zakładu Stolarskiego. Zarzucili,. iż do dużej rozbudowy Zakładu doszło z naruszeniem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego D.G., który dla tego terenu przewidywał zabudowę mieszkaniową z możliwością realizacji innych obiektów nieuciążliwych dla otoczenia. Podnieśli, że emisja do powietrza toksycznych substancji, na jaką Zakład uzyskał zgodę spowoduje zatrucie środowiska oraz wpłynie niekorzystnie na możliwość korzystania z sąsiednich działek. Do szkodliwych emisji Zakładu Stolarskiego dochodzą bowiem podobne emisje innych, położonych w pobliżu zakładów przemysłowych. Zdaniem odwołujących się do rozbudowy Zakładu Stolarskiego doszło nielegalnie, drogą korupcji organów administracji publicznej. Zarzucili, iż decyzja została oparta na opracowaniu - załączniku do wniosku, które ma charakter jednorazowy i nie zawiera danych o urządzeniach pomiarowych, które powinien posiadać Zakład, a które pozwoliłyby rejestrować w obiektywny sposób ilość emitowanych do powietrza "trucizn". Podkreślili także, iż dotychczas właściciele zakładu nie przestrzegali ograniczeń co do ilości wprowadzonych do powietrza "trucizn". Ilość i rodzaj produkcji uzależniali tylko od wielkości zamówień na wyroby i terminów ich realizacji. Zdaniem odwołujących się dowolnie został też określony termin obowiązywania wydanego pozwolenia. W konkluzji odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji żądając jednocześnie przeniesienia malarni z lakiernią i pomieszczeniem do schnięcia [...] w inne miejsce, w oddaleniu od budynków mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że zgodnie z art. 220 § 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Stosownie zaś do treści art. 188 § 2 tej ustawy pozwolenie winno określać: 1) rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom, 2) wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, nie większą niż wynikająca z prawidłowej eksploatacji instalacji, dla poszczególnych wariantów funkcjonowania, 3) maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i unieruchomienia instalacji, a także warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach oraz warunki emisji, 4) rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw, 5) źródła powstawania albo miejsca wprowadzania do środowiska substancji lub energii, 6) zakres i sposób monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji, 7) sposób postępowania w przypadku uszkodzenia aparatury pomiarowej służącej do monitorowania procesów technologicznych, jeżeli jej zastosowanie jest wymagane, 8) sposób i częstotliwość przekazywania informacji i danych, o których mowa w pkt 6, organowi właściwemu do wydania pozwolenia, 9) wymagane działania, w tym środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji. Pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, zgodnie z art. 224 § 1 ustawy oprócz wymagań, o których mowa w art. 188, powinno natomiast określać: 1) charakterystykę miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. 2) usytuowanie stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że analizując treść kwestionowanej decyzji organu I instancji, uznało decyzje za prawidłową. Wniosek strony o wydanie pozwolenia odpowiadał bowiem wymaganiom określonym w przepisach prawa – art. 184 i 221 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z załącznika do tego wniosku wynika, iż prowadzona działalność i zastosowana technologia zapewniają dotrzymanie dopuszczalnych poziomów substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza. Nie stwierdzono również żadnej z określonych w art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska przyczyn odmowy wydania pozwolenia. Odnosząc się do kwestii wydania pozwolenia na okres [...] lat Kolegium wyjaśniło, iż strona we wniosku o wydanie pozwolenia wskazuje czas, na jaki wydane ma być pozwolenie. Organ rozpatrujący wniosek jest natomiast związany jego treścią w zakresie dotyczącym okresu zezwolenia. Organ pierwszej instancji uwzględnił zatem w tym zakresie tylko wniosek strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza nadto, iż zarzuty dotyczące niezgodnej z przepisami prawa rozbudowy Zakładu Stolarskiego nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem postępowania jest bowiem wydanie pozwolenia określającego dopuszczalną wielkość emisji do powietrza, a nie wydanie pozwolenia na modernizację i rozbudowę Zakładu. W skardze do Sądu D. i Z. P. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji SKO oraz o obciążenie uczestników postępowania jego kosztami. Zarzucili, iż decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 188 ust. 2 pkt 6 Prawa ochrony środowiska, gdyż nie wskazano w niej sposobu monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji oraz art. 225 tej ustawy, gdyż decyzja nie zawiera zapisów z których wynikałoby, iż jest zapewniona odpowiednia redukcja ilości wprowadzonych do powietrza gazów. Zarzucili nadto wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 Kpa, przejawiające się w zaniechaniu ustalenia prawdy obiektywnej o skażeniu środowiska oraz z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przez ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia przez okres [...] lat. Zdaniem skarżących pozwolenie zostało nadto wydane bez uprzedniego pozyskania wymaganego prawem raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym naruszono też wynikający z art. 7 kpa wymóg należytego wyjaśnienia sprawy. Skarżący podnieśli, że wydając pozwolenie na okres [...] lat, nie uwzględniono realnie istniejących w tym terenie uwarunkowań środowiskowych, związanych z faktem funkcjonowania tam również innych zakładów, których działalność wpływa na to środowisko niekorzystnie. Charakter decyzji uniemożliwia zaś zdaniem skarżących jej zmianę w przyszłości, w razie zmiany warunków środowiskowych oraz w przypadku wprowadzenia prawnie dodatkowych wymogów, w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem skarżących nie powinno się również wydawać zezwolenia na wprowadzanie do powietrza szkodliwych substancji dla zakładu który funkcjonuje nielegalnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i co do zasady jego uzasadnienie. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutów skargi podniosło, że wbrew tym zarzutom w pkt IV decyzji organu I instancji zobowiązano właścicieli Zakładu Stolarskiego do ewidencjonowania wielkości emisji kwartalnie w rejestrze emisji – zgodnie z właściwym rozporządzeniem Ministra Środowiska. Zdaniem SKO brak jest też podstaw do przyjęcia, że do wydania objętej skargą decyzji powinno dojść dopiero po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, opartego na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należy podzielić, to również zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane zarówno z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego jak i z mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 184 ust. 4 Prawa ochrony środowiska do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został sporządzony, oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jej uzyskanie było wymagane ( ust. 4 pkt 2 ). Oznacza to zdaniem Sądu, że w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na wprowadzenie pyłów i gazów do powietrza analizie podlega też kwestia dopuszczalności funkcjonowania objętej postępowaniem instalacji na danym terenie. Jakkolwiek ustawa nie określa bliżej zakresu tej analizy oraz jej wpływu na treść wydanej w przedmiocie pozwolenia decyzji, to nie ulega wątpliwości, ze kwestia ta powinna znaleźć odzwierciedlenie co najmniej w uzasadnieniu wydanego pozwolenia. Intencją powyższego przepisu jest bowiem wydanie pozwolenia w odniesieniu do instalacji, której funkcjonowanie na danym terenie jest dopuszczalne m.in. z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie sprawa nie została zaś należycie wyjaśniona, a w szczególności nie znalazło to odzwierciedlenia w decyzjach organów obu instancji. Organy te nie wypowiedziały się bowiem w ogóle czy dla objętej postępowaniem instalacji była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, względnie, że wydanie takiej decyzji nie było wymagane. Nie wypowiedziały się również czy w chwili ich orzekania, obowiązywał dla terenu na którym instalacja funkcjonowała, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakiej treści. Nie ustosunkowały się też do treści planu zagospodarowania, którego wypis został dołączony do studium stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie spornego pozwolenia, który w związku z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) utracił moc najpóźniej z dniem 1 stycznia 2004 r. Nie obowiązywał już zatem w dacie orzekania przez SKO. Celowym było również wyjaśnienie czy pozwolenie ma być wydane dla już funkcjonującej, względnie dla przebudowanej instalacji, a jeżeli tak to czy funkcjonuje ona w oparciu o wymagane prawem budowlanym pozwolenia. Wątpliwości w tym względnie wynikają zwłaszcza z faktu, że instalacja ta była przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego ( zobacz dołączoną do "studium" kserokopię postanowienia PINB w D. G. z dnia [...] r. ). Zdaniem Sądu bezprzedmiotowe byłoby np. postępowanie o wydanie pozwolenia dla instalacji objętej nakazem rozbiórki. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika także aby organy orzekające rozważały treść art. 185 Prawa ochrony środowiska. Tym samym nie zostało też uprawdopodobnione, że w postępowaniu brały udział wszystkie strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z treścią art. 188 ust. 2 pkt 8 pozwolenie powinno określać sposób i częstotliwość przekazywania informacji i danych dotyczących pomiaru, ewidencjonowania i wielkości emisji. Wymogu tego wydane pozwolenie zdaniem Sądu nie spełnia. W szczególności nie wynika on zdaniem Sądu z pkt IV ppkt 2 decyzji organu I instancji, w którym zobowiązano jedynie Zakład Stolarski do kwartalnego ewidencjonowania wielkości emisji w rejestrze emisji z pominięciem obowiązku przekazywania danych z tego rejestru, jego sposobu i częstotliwości. Treść tej części decyzji ( pkt IV ppkt 2 ) budzi też zdaniem Sądu zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu określonego w art. 188 ust. 2 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Powiązanie treści tego przepisu z zakresem unormowania ( przedmiotem ) powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2002 r. jest zdaniem Sądu mało czytelne i budzi wątpliwości, czy istotnie z tej części decyzji wynika określenie zakresu i sposobu monitorowania procesów technologicznych, tym bardziej , iż w "studium" proponowane procesy tego monitorowania zostały określone jedynie przykładowo. Zdaniem Sądu obowiązek wynikający z art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy powinien być określony w jednoznaczny i czytelny sposób, nie stwarzający wątpliwości na etapie jego wykonania. Temu wymogowi zaskarżona decyzja nie czyni zadość, tym bardziej, że z naruszeniem treści art. 224 ust. 1 pkt 2 pozwolenie nie określa zdaniem Sądu usytuowania stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów i pyłów. Chodzi bowiem o konkretne ( sprecyzowane ) usytuowania tych stanowisk dla objętej decyzją instalacji, na poszczególnych emitorach, które pozwalałoby na rzeczywisty pomiar ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Usytuowania punktów pomiaru w tym rozumieniu nie wskazano zdaniem Sądu nie tylko w kwestionowanym skargą pozwoleniu ale również i w dołączonej do wniosku o wydanie tego pozwolenia dokumentacji - "studium", opracowanej przez Spółkę A, w której zawarto jedynie informację jakie wymogi ( również jeżeli chodzi o usytuowanie ) przedmiotowe punkty pomiaru powinny spełniać. Tylko zaś jednoznaczne określenie w pozwoleniu stanowiska dokonywania pomiarów, jak i metodyki ich wykonywania pozwala na prawidłową kontrolę realizacji warunków wydanego pozwolenia. Zdaniem Sądu nie można też podzielić stanowiska SKO, że organy orzekające były związane treścią wniosku w części określenia czasu, na jaki ma być wydane pozwolenie. Konstatacja taka z treści art. 188 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 3 pkt 18 Prawa ochrony środowiska nie wynika. To zaś oznacza, że ustalenie maksymalnego terminu wynikającego z ustawy powinno być uzasadnione z uwzględnieniem zarówno interesu strony jak i interesu społecznego, tj. wymogów ochrony środowiska. Zgodzić się natomiast trzeba ze stanowiskiem SKO, że obowiązujące przepisy nie dają podstawy do przyjęcia, że sporne pozwolenie powinno być wydane po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, opartego na raporcie jego oddziaływania na to środowisko. Zdaniem Sądu nie zostało też wykazane aby w sprawie miała zastosowanie treść art. 225 Prawa ochrony środowiska. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz przy uwzględnieniu treści art. 134 § 1 tej ustawy. Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. su.