II SA/Gl 340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. J. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku oddala sprzeciw. W związku z pismem o podjęcie interwencji w sprawie bezpieczeństwa oraz zagrożenia przeciwpożarowego "osób przebywających w znacznym skupisku ludzkim w budynku przy ulicy [...]" w R. oraz podkreślającym eksploatację tego budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powiadomił o zamiarze kontroli, po przeprowadzeniu której sporządził protokół, zawiadomił o wszczęciu postępowania i po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. przy ulicy [...], na działce oznaczonej geodezyjnie numerem 1. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wszczęte, w wyniku pisma sąsiadów, postępowanie wykazało, iż na parterze wymienionego budynku znajdują się pomieszczenia biurowe, pokój wyposażony w kilka łóżek piętrowych wraz z aneksem kuchennym, a na piętrze są trzy pokoje i każdy z nich wyposażony jest w łóżka piętrowe. Organ ustalił, że właścicielka przedmiotowego budynku uzyskała decyzją nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. pozwolenie na przebudowę pomieszczeń wraz z częściową zmianą sposobu użytkowania mieszkania na lokale biurowe na parterze budynku. Pozwolenie dotyczyło budynku na działce nr 1 przy ulicy [...]. Decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. właścicielka uzyskała pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Według organu powiatowego - z pism Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w R. wynika, że w ocenie tych organów nie ma podstaw do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z kolei strony zgłaszające fakt zmiany sposobu użytkowania tego budynku poinformowały, iż w piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powiadomił, iż zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie kwalifikacji budynku przy ulicy [...] do kategorii ZL oraz że Komendantowi Miejskiemu wydane zostaną stosowane zalecania. Następnie organ powiatowy przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz ponownie odwołał się do opinii Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. według których firma najmująca budynek przy ulicy [...] nie prowadzi działalności w zakresie wynajmu pokoi, a użytkuje obiekt wyłącznie na cele mieszkalne, użyczając miejsc noclegowych swoim pracownikom. W ocenie Straży Pożarnej brak jest podstaw do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Stąd też i w opinii powiatowego organu nadzoru budowlanego nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w R., gdyż nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych a także higieniczno- sanitarnych czy środowiska. Nie uległa też zmianie wielkość lub układ obciążeń konstrukcji budynku. Wobec powziętych ustaleń organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta wynika z braku podstawy prawnej zastrzeżonej do właściwości powiatowego organu nadzoru, która pozwoliłaby na wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Stąd na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczono jak na wstępie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i K. M. Podnieśli, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że wskazany budynek mieszkalny został w całości zaadoptowany na miejsca noclegowe wynajmującej go firmie "A", która to firma udostępnia miejsca noclegowe obcokrajowcom przez nią zatrudnionym. Według oświadczenia właścicielki budynku przebywa w nim rotacyjnie od 16 do 30 osób. Ze sporządzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że w każdym pokoju, zarówno na parterze jak i na piętrze, znajduje się po kilka piętrowych łóżek. Także wcześniej wydzielona część na prowadzenie działalności została przeznaczona przez właścicielkę na miejsca noclegowe, przez co całkowicie zmieniona została funkcja nie tylko części mieszkalnej budynku, ale także tej przeznczonej na prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem odwołujących równoczesne zgłoszenie sprawy do Państwowej Straży Pożarnej spowodowało także kontrolę, która wykazała nieprawidłowości, a ich usunięcie nakazano odrębną decyzją. Przywołując wyroki sądów administracyjnych oraz odwołując się do informacji uzyskiwanych od organu, stwierdzili, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku. Pierwotnie bowiem przedmiotowy budynek pełnił funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a obecnie stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego. Opieranie się organu nadzoru budowlanego na opinii straży pożarnej jest nieporozumieniem, gdyż straż pożarna odniosła się do przeprowadzonych czynności kontrolnych przeprowadzonych w kierunku zagrożenia życia i zdrowia przebywających tam osób, a nie pod kątem zmiany sposobu użytkowania i zmiany kategorii budynku. Nie wzięto przy tym uwagę wielu aspektów m.in. zmiany wielkości obciążeń w budynku w postaci zintensyfikowania jego użytkowania, wyznaczenia alternatywnej drogi ewakuacyjnej itp. Odwołujący podnieśli, iż Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., w wyniku ich skargi odpowiedział, że "bezsprzecznym jest fakt, iż występowanie w budynku pomieszczeń przeznaczonych do zamieszkiwania zbiorowego, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego obiektu". Komendant Wojewódzki wydał też stosowane zalecania Komendantowi Miejskiemu co do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, w szczególności zwrócenie uwagi na okoliczności uwzględniające odpowiednie zakwalifikowanie budynku do kategorii ZL. Jednak ponowna kontrola nie doszła do skutku wobec braku zgody na jej przeprowadzenie przez właścicielkę budynku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać w szczególności podjęcie lub zaniechanie w budynku działalności zmieniającej m.in. warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne itd. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, iż podana definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu nie jest pełna. Tym bardziej budzi zdziwienie stanowisko organu nadzoru powiatowego, który oparł się na kontroli straży pożarnej, nie przeprowadzając własnych ustaleń oraz pomijając fakt, iż według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajduje się na terenie z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Rozpatrując złożone odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołując się do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, kiedy postępowanie staje się bezprzedmiotowe, podkreślając, iż na gruncie prawa budowlanego, co do zasady postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy organ nadzoru budowlanego nie znajduje podstaw do nałożenia obowiązku zmierzającego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Dalej organ odwoławczy przywołując treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał co należy rozumieć pod pojęciem zmiana sposobu użytkowania obiektu, dodając, iż do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania dochodzi wtedy, gdy zostanie dowiedzione, że do takiej zminy nie doszło. W ocenie organu drugiej instancji decyzja organu powiatowego w przedmiotowej sprawie była co najmniej przedwczesna i jako taka powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Potwierdził przy tym organ zarzut odwołujących się, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie nie na własnych ustaleniach, ale na ustaleniach zawartych w opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. wskazującej, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Takie stanowisko jest jednak nieprawidłowe i to z kilku względów. Po pierwsze - zmiana warunków pożarowych to tylko jedna, z wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przesłanek do uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Nie sposób zatem, niejako a priori, przyjąć, że skoro według Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. nie doszło do zmiany sposobu użytkowania (co w kontekście jej kompetencji ograniczyć należy włącznie do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego) do postępowanie organu nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Po wtóre - do powiatowego organu nadzoru budowlanego wpłynęło przecież pismo Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej, podważającego ustalenia Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w R. i wskazujące na konieczność przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych w sprawie z uwagi na możliwość błędnego zakwalifikowania przedmiotowego obiektu do kategorii oraz podkreślające, iż ewentualne występowanie w budynku pomieszczeń przeznaczonych do zamieszkiwania zbiorowego, zmieni warunki bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Pomimo to do pisma tego organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu w ogóle się nie odniósł, wyjaśniając jedynie, iż do dnia wydania decyzji nie przeprowadzono sugerowanych ponownych czynności. Niezrozumiałe więc jest w tym zakresie, dlaczego organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygniecie na tej zakwestionowanej opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że opinia Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. pozostaje także w sprzeczności z własnymi ustaleniami organu pierwszej instancji. Co do zasady zaś organy prowadzące postępowanie opierają się w swych rozstrzygnięciach przede wszystkim na własnych ustaleniach, wspomagając się innymi ustaleniami i opiniami jedynie wtedy, gdy potrzebna jest wiedza specjalistyczna. W ocenie organu odwoławczego, zważywszy na fakt, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków są przepisami o charakterze techniczno- budowlanym, badanie zgodności obiektu z tymi przepisami leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Organ powiatowy mógł i powinien skonfrontować ustalenia zawarte w opinii straży pożarnej z zebranym samodzielnie materiałem wyjaśniającym, czego jednak nie uczynił. Z czynności tych zaś wynika, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w spornym obiekcie, a zatem wypełniono przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Z ustaleń, że w obiekcie znajdują się pomieszczenia, w których znajdują się liczne, piętrowe łóżka oraz z miejsc noclegowych korzysta znaczna liczba osób (jednorazowo do 20-30 osób). Są to osoby niespokrewnione z właścicielką nieruchomości, będące pracownikami firmy wynajmującej budynek. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że pomieszczenia są użytkowane, o czym świadczą liczne przedmioty osobistego codziennego użytku, np. ubrania, sztućce, żywność itp. Okoliczności te przesądzają, zdaniem organu odwoławczego o tym, że przedmiotowy budynek nie jest już budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, ale stanowi budynek zamieszkania zbiorowego. Budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, a przykładowe wyliczenie podaje § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności", a więc także przedmiotowy budynek, w którym okresowo przebywa znaczna ilość osób niespokrewnionych z właścicielami nieruchomości, a będących pracownikami firmy wynajmującej ten budynek od właścicielki. Dla takiego uznania, nie jest konieczne prowadzenie w tym budynku działalności gospodarczej związanej z usługami typu - usługi hotelarskie. Organy nadzoru muszą opierać się na ustalonym stanie faktycznym, a ten nie pozostawia wątpliwości co charakteru spornego obiektu. Tym samym uznanie przedmiotowego budynku za budynek zamieszkania zbiorowego powoduje, że spełnione zostały przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Bezsprzecznie bowiem uległy zmianie warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie z treścią § 209 ust. 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do innej kategorii ZL (ZL V), niż budynki mieszkalne (ZL IV). To zaś powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa, gdyż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Odwołując się do art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy uznał, iż podniesione powyżej wątpliwości uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania ponownego zgodnie ze wskazaniami Sprzeciw od powyższej decyzji, złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, M. J. domagając się uchylenia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w postaci: - błędnego zastosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w treści nie wykazano, że pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz że istnieje konieczność jej przekazania do organu pierwszej instancji, a także, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, - naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny jedynie na wybranych elementach materiału dowodowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przytaczając treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podniosła, iż organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał na braki w zebranym materiale dowodowym ani na okoliczności, które powinny być wyjaśnione i w ogóle nie uzasadnił konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie wskazano też, aby pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wskazano też na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego oraz zaniechano wyjaśniania, co organ winien uwzględnić w ponownym postępowaniu. W ocenie skarżącej organ powiatowy słusznie uznał, iż w sprawie nie jest konieczne czynienie dalszych ustaleń, skoro żaden z elementów stanu faktycznego nie uległ zmianie. Z kolei organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu w istocie nie oparł się na ustaleniach organów, lecz na subiektywnej ocenie uczestników postępowania, którzy gromadząc przedstawiany materiał dowodowy naruszyli nie tylko przepisy prawa cywilnego ale także przepisy Kodeksu karnego (art. 190a § 1 w związku z art. 12) prowadząc ciągły monitoring posesji skarżącej i przedkładając wykonane nagrania w organie, co może stanowić przestępstwo z art. 267 Kodeksu karnego. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazując też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania nie jest zasadne. Podkreślił też organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji wydając zakwestionowane rozstrzygnięcie oparł się nie tyle na własnych ustaleniach, ile na opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R., która w istocie pozostaje w sprzeczności z samodzielnymi ustaleniami faktycznymi organu powiatowego, a także ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. Nie jest bowiem sporne w sprawie, co potwierdzają też samodzielne ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego, że w przedmiotowym budynku potwierdzono istnienie pomieszczeń, w których znajdują się liczne piętrowe łóżka. Są to pokoje zarówno na parterze przedmiotowego budynku jak i pokoje na piętrze. Zatem są to przygotowane miejsca noclegowe, z których korzystają osoby niespokrewnione z właścicielką nieruchomości, a pracownicy firmy wynajmującej budynek od skarżącej. Z ustaleń organu wynika, że korzysta z nich znaczna liczba osób - jednorazowo nawet do 30 osób. Wykonana i załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa potwierdza fakt użytkowania tych pomieszczeń, o czym świadczą liczne przedmioty osobistego, codziennego użytku, np. ubrania, pościel, sztućce, żywność itp. Trudno w takich okolicznościach podzielić twierdzenia organu, czy podtrzymać stanowisko skarżącej, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Nie można bowiem przyjąć prezentowanego przez skarżącą i organ pierwszej instancji poglądu, iż przedmiotowy budynek pozostaje nadal budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Z uwagi na sposób jego użytkowania nie odpowiada on bowiem definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Stanowi natomiast budynek zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie wprost nie został wymieniony w tej definicji, nie ulega jednak wątpliwości, iż jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, a użycie w przywołanym przepisie zwrotu "w szczególności" przesądza o tym, iż zawarte w nim wyliczenie jest przykładowe i niepełne. Zatem w tych okolicznościach, wobec spełnienia przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego budynku, niezbędne jest przeprowadzenie dalszego postępowania przez organ pierwszej instancji. Nie może bowiem podlegać sporowi fakt, iż w takim przypadku bezsprzecznie uległy zmianie warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie z treścią § 209 ust. 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do innej kategorii ZL (ZL V), niż budynki mieszkalne (ZL IV). To z kolei powoduje inne wymagania - także w zakresie zachowania bezpieczeństwa pożarowego. Już to powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa, gdyż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie jest to bowiem już budynek mieszkalny jednorodzinny, ale budynek zamieszkania zbiorowego - przebywa w nim okresowo znaczna ilość osób niespokrewnionych z właścicielka budynku i nieruchomości. Podzielić przy tym trzeba twierdzenie organ odwoławczego, iż dla takiego uznania nie jest konieczne prowadzenie w tym budynku działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu tego typu usług - np. usług hotelarskich. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może być wątpliwości co charakteru spornego obiektu. Tym samym, skoro postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wykazało ono, że niewątpliwie do zmiany użytkowania tego obiektu niewątpliwie doszło, to brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania. Zatem organ pierwszej instancji winien dalej prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu a tryb prowadzenia tego postępowania określają obowiązujące przepisy, w tym m.in. art. 71a ustawy Prawo budowlane. Nie można zatem w tych okolicznościach sprawy podzielić zasadności zarzutów strony skarżącej, iż organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji wskazań co do dalszego postępowania organu pierwszej instancji. Przesądzając, iż uległy zmianie m.in. warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego wskazane w przepisie § 209 ust. 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia w zakresie budynków zamieszkania zbiorowego zaliczanych do kategorii ZL V przesądził, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa wobec faktu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i niezbędne jest dalsze postępwoanie. Stąd też w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie w kierunku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i zakończyć je wymaganymi rozstrzygnięciami legalizującymi zastany stan faktyczny w przedmiotowym budynku w R.. Powyższych działań nie mógł podjąć samodzielnie organ odwoławczy i nie mógł na tym etapie postępowania wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.