II SA/Gl 341/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi I.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Pismem z 1 września 2020 r. I.O. (dalej jako strona lub skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P.S. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Wskazanej decyzji zarzucono wydanie z naruszeniem prawa o właściwości polegające na nie przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu oraz wydanie z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia ostatniego spokojnego posiadania nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej przedstawił wpierw działania podejmowane w ramach pierwotnego postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji, a następnie przybliżył treść wniosku sporządzonego przez pełnomocnika skarżącej. Następnie wskazany organ przywołał regulacje prawne dotyczące wydawania decyzji administracyjnych oraz odniósł się do specyfiki postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności wypowiadający się w sprawie organ stwierdził, że kwestionowana decyzja przywołuje podstawę prawną z zakresu prawa procesowego i materialnego. Dokonano analizy zgromadzonego ówcześnie materiału dowodowego i podkreślono, że decyzja ta nie była kwestionowana, nadto przybliżono problematykę związaną z ustaleniem kosztów wszczętego przez stronę postępowania rozgraniczającego. Kolejną kwestią poruszoną w uzasadnieniu uczyniono rozstrzygnięcia organu administracji w przypadku wpłynięcia wniosku o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wypowiadający się w sprawie organ wyeksponował możliwość wydania stosownej decyzji w oparciu o postanowienia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konkluzji uzasadnienia podkreślono, że nie wykazane zostały przesłanki wydania wskazanej powyżej decyzji przez organ niewłaściwy jak również z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącą oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, braku uznania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa z naruszeniem zasad praworządności. W kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie postanowień art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 33 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, kiedy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa i z jawnym naruszeniem przepisów o właściwości. W motywach skargi przybliżono i rozwinięto zastrzeżenia kierowane pod adresem organu podejmującego decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości. Do skargi dołączone zostało pismo skarżącej, w którym wyraziła ona swoje stanowisko i podniosła, że w następstwie działań organów administracji została skrzywdzona, a powierzchnia jej działek uległa zmniejszeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez tutejszy Sąd jest decyzja Samorządowego Kolegium  Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] r, wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ w sprawie winien wypowiedzieć się sąd powszechny. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję i ma na celu ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organ orzekający co do nieważności wszczyna i prowadzi postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jedynie jako organ kasacyjny. Jednocześnie wskazać trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji i wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej. Przywołanie tych okoliczności w rozpoznawanej sprawie posiada istotne znaczenie, ponieważ w ramach postępowania prowadzonego w takim trybie organ wypowiadający się obowiązany jest do zwrócenia uwagi na inne okoliczności niż ma to miejsce w ramach postępowania zwykłego zmierzającego do rozstrzygnięcia danej sprawy w sposób merytoryczny. W niniejszej sprawie skarżąca utrzymuje, że decyzja Wójta Gminy M. z [...] r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ w sprawie winien wypowiedzieć się sąd powszechny. W kontekście tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności przyjdzie odwołać się do stanu normatywnego normującego te zagadnienia. Stosownie do postanowień art. 33 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Z kolei po myśli art. 34 tej ustawy jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa powyżej, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Wskazany organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Przywołanie powyższego stanu prawnego w zakresie możliwości wydania przez Wójta Gminy M. decyzji z [...] r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skłania do analizy stanu faktycznego, w ramach, którego taka decyzja   zapadła. Jak wynika to z akt administracyjnych i co istotne znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ramach postępowania rozgraniczeniowego poprzedzającego wydanie powyższej decyzji z [...] r. skarżąca jak również inni uczestnicy tego postępowania brali czynny udział i składali podpisy pod licznymi dokumentami w ramach tych czynności sporządzanych. Powyższe ustalenie pozwala stwierdzić, że przywoływany powyżej Wójt dysponował możliwością wydania decyzji z [...] r. Odrębną kwestią jest to, czy decyzja ta była dla skarżącej satysfakcjonująca i zgodna z jej oczekiwaniami. Warto zauważyć, że w pouczeniu prawnym od tej decyzji zamieszczono prawidłowe pouczenie o przysługujących skarżącej środkach zaskarżenia, a mianowicie o możliwości wniesienia pozwu do sądu powszechnego. W ramach niniejszego postępowania wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej podobnie jak skład orzekający Sądu nie może oceniać trafności i skuteczności środków prawnych przysługujących skarżącej, jak również tego, czy mające w tym zakresie organy administracji publicznej i ewentualnie sąd powszechny podejmował działania i czy były one skuteczne z punktu widzenia interesów skarżącej. W ramach tego postępowania skład orzekający ocenia jedynie, czy przywoływany powyżej Wójt dysponował takim materiałem zgromadzonym w ramach prowadzonego postępowania, który uprawniałby go do podjęcia decyzji w oparciu o postanowienia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak już zostało to zaznaczone zgromadzony materiał dowodowy dawał temu organowi podstawę do wydania takiej decyzji, a zatem zasadnie mocą zaskarżonej decyzji nie stwierdzono naruszenia przepisów o właściwości, ponieważ takie przepisy nie zostały naruszone. Podnoszony w skardze do tutejszego Sądu zarzut naruszenia przepisów o właściwości nie znajduje uzasadnienia, ponieważ Wójt Gminy M. był uprawniony do wydania na podstawie art. 33 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stosownej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. W tym zakresie nie naruszył obowiązujących regulacji prawnych, a skarżąca mogła w terminie 14 dni od dnia otrzymania tej decyzji wnieść pozew do sądu powszechnego. W skardze tej podniesiono również zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na tym, że wskazany powyżej organ wydał przedmiotową decyzję. Jak już zaznaczono przywoływany organ nie tylko, że nie dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości, ale także nie naruszył przepisów prawa, a tym samym zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie stwierdziło występowania przesłanki przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 Kodeku postępowania administracyjnego, a mianowicie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W skardze podniesiono zarzut dopuszczenia się przez wypowiadający się w sprawie organ przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ w ramach postępowania weryfikacyjnego nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zarzut ten nie jest zasadny, a wynika to z tego, że w ramach postępowania weryfikacyjnego organ administracji nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu rzeczywistego w sprawie. W ramach tego postępowania organ administracji dokonuje jedynie oceny już zgromadzonego materiału dowodowego oraz ponownej oceny wydanej decyzji mając w polu widzenia przepisy prawa obowiązujące w dniu jej wydania. Zatem podnoszone zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie mogą być uwzględnione i nie mogą uzasadniać uwzględnienia wniesionej skargi. Zarzut naruszenia praworządności oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa także nie może być uwzględniony, ponieważ nie został on w należyty sposób udokumentowany i uzasadniony. Jak zostało to powyżej zasygnalizowane w ramach tego postępowania wypowiadający się organ administracji publicznej jak również skład orzekający nie są uprawnieni do oceny działań Wójta Gminy M. po wydaniu tej decyzji, a w szczególności tego, czy skarżąca w sposób skuteczny złożyła pozew do sądu powszechnego. Z pism skarżącej wynika, że składała ona taki wniosek do powyższego organu, jednakże jak wynika to z jej wyjaśnień przywołany organ nie nadał temu pismu dalszego biegu. Z uwagi na to, że powyższa okoliczność wykracza poza ramy tego postępowania nie mogła ona wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji jak również na ocenę prawidłowości decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. Można jedynie zauważyć, że w przypadku skutecznego wniesienia przez skarżącą pozwu do sądu powszechnego będąca przedmiotem jej zainteresowania decyzja Wójta Gminy M. z [...]r. utraciłaby z mocy prawa swoją moc, a tym samym zbędne byłoby prowadzenie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.