II SA/Gl 342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na kotłownię usytuowanego przy budynku ul. [...] w S. na działce nr 1 przy ul. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że nieruchomość przy ul. [...] stanowi własność E. S. PINB w związku z decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia [...] r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące budynku gospodarczego usytuowanego j.w., w sprawie: a) zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kotłownię i ustalenia, czy wykonana kotłownia spełnia wymogi warunków technicznych oraz przepisów planistycznych, b) przebudowy budynku gospodarczego. Zgodnie z powyższym w decyzji nr [...] przedstawiono analizę zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na kotłownię, jak również – co podnosiła w swoich pismach G. W. – zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję produkcyjno-usługowo-handlową. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził niezapowiedzianą kontrolę w dniu [...] r., podczas której stwierdzono, że brak jest pieca c.o. w ww. pomieszczeniu, a budynek w całości użytkowany jest jako budynek gospodarczy, w którym również nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik G. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego w powyższej sprawie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania przy jednoczesnym wyłączeniu od niej starszej inspektor M. K. oraz dopuszczenie dowodów zarówno z przesłuchania strony G. W. w trybie art. 78 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. oraz z opinii biegłego z zakresu budownictwa w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej p.b.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB rozdzielił dotychczas prowadzone postępowanie na dwa oddzielne, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji WINB z dnia [...] r. Według decyzji WINB z dnia [...] r. nie budził wątpliwości fakt, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż w budynku powstała kotłownia. Po wydaniu poprzedniej decyzji WINB uległ zmianie stan faktyczny, co ustalił PINB podczas czynności kontrolnych w dniu [...] r. Piec został usunięty z budynku. Co prawda czynności kontrolne zostały przeprowadzone bez udziału skarżącej, ale uchybienie to nie jest znaczące, bowiem z czynności sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do akt sprawy oraz umożliwiono stronom zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Skoro część budynku przestała pełnić funkcję kotłowni, to postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. W., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego, nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu odwołania faktu, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, pomimo że były zgłaszane na odpowiednich etapach postępowania wyjaśniającego wnioski dowodowe oraz istniała możliwość podjęcia inicjatywy dowodowej przez ten organ z urzędu, w celu ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności, w tym przesłuchanie skarżącej w charakterze strony, powołanie biegłego zgodnie z wnioskiem z dnia 8 grudnia 2017 roku i przeprowadzenie z urzędu oględzin jej domu, a w szczególności pomieszczeń, które bezpośrednio sąsiadują ze spornym budynkiem; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego i nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, tj. pominięcie faktów stwierdzonych w treści składanych notatek urzędowych Policji w zakresie interwencji w budynku przy ulicy [...], a które wskazywały na prowadzenie w spornym budynku działalności gospodarczej bez formalnej zmiany sposobu użytkowania, a także pisma "A" S.A. w W. z dnia 9 marca 2015 roku, które potwierdza jednoznacznie, że sporny budynek został dobudowany zgodnie ze wskazaniami skarżącej co do czasookresu, a co najmniej został w taki sposób rozbudowany, że zmiany w jego strukturze i substancji czynią go faktycznie nowo wybudowanym obiektem, a także zeznań świadków: I. J., J. W., I. K., K. L., I. W., B. K. i A. W., którzy jednoznacznie wskazywali na zmianę przeznaczenia budynku, prowadzone tam prace, a także działalność gospodarczą, a czego poza wszelką wątpliwość postępowanie dowodowe nie wykluczyło; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 10 w zw. z art. 77 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady działania organów administracyjnych w oparciu o przepisy prawa, zasady umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i zasady oficjalności postępowania dowodowego i uniemożliwienie skarżącej udziału w oględzinach z dnia [...] roku, co doprowadziło do sytuacji w której strona nie mogła skorzystać z prawa do czynnego udziału w tej czynności procesowej, kontroli i weryfikacji przeprowadzonych czynności, a także warunków i okoliczności w jakich wykonano dokumentację fotograficzną wnętrza spornego budynku, co wbrew twierdzeniom organu II Instancji stanowi znaczące uchybienie procesowe; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady działania organów administracyjnych w oparciu o przepisy prawa, zasady rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego i zasady rozstrzygania decyzją administracyjną całości sprawy a nie wyłącznie wybranych jej fragmentów, a mianowicie przyjęcie przez organ I instancji i organ II instancji, że postępowanie jest wyłącznie ukierunkowane na kwestie zmiany użytkowania spornego budynku w wyniku montażu kotłowni, w sytuacji, kiedy wniosek był skierowany także do okoliczności zmiany użytkowania tegoż budynku na funkcję produkcyjno - usługowo - handlową, co czyni wydane decyzje niekompletne i odnoszące się wyłącznie do jednego elementu prowadzonego postępowania; 5) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez przełamanie przez organ Il instancji zasady swobodnej oceny dowodów, a to: obowiązku dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i pełnego jego rozpatrzenia, a w konsekwencji niewszechstronną, wybiórczą i naruszającą powyższą zasadę ocenę zeznań świadków: I. J., J. W., I. K., K. L., I. W., B. K. i A. W., brak wskazania z jakich powodów, w oparciu o jakie kryteria organ nie dał mocy dowodowej tym zeznaniom, jakie inne dowody przeczą treści tym zeznaniom, przy jednoczesnym uznaniu za wiarygodne okoliczności wynikające z zeznań pozostałych świadków, tj. B. Z., J. S., B. M., A. M., K. G. (brak wykazania procesu dowodzenia organu i kryteriów rozważenia mocy dowodowej zeznań jednych świadków z drugimi oraz w zestawieniu z pozostałymi dowodami), co czyni niemożliwym odtworzenie procesu dochodzenia organu do podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności, że postanowieniem z dnia [...] roku (numer [...]), organ I instancji wstrzymał roboty budowlane w spornym budynku, co potwierdza fakt wystąpienia okoliczności, na które skarżąca wskazuje od początku w postępowaniu; 6) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewskazanie na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ II instancji przyjął w zaskarżonej decyzji, że PINB prawidłowo umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na brak przedmiotu postępowania, jeżeli decyzja PINB zawiera wyłącznie odniesienie się do przesłanek zastosowania tej normy, ale nie wiąże jej z konkretnymi dowodami i ustaleniami faktycznymi; 7) w związku z powyższymi uchybieniami, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe, w sytuacji kiedy nie zostało przeprowadzone w całości i wyczerpująco postępowanie dowodowe, a którego przeprowadzenie jest niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, co czyni zastosowanie ww. normy za przedwczesne i nieuzasadnione. Z ostrożności procesowej zarzucono również: 8) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71a p.b., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia trybu postępowania objętego hipotezą tej normy, a co uzasadniałyby okoliczności niniejszej sprawy i zebrany materiał dowodowy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [...] roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz strony Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 71 § 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 3220/17, a który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. dochodzi nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Działalność tego rodzaju może bowiem sama w sobie doprowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie. Ma rację WINB, że według decyzji z dnia [...] r. nie budził wątpliwości fakt, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bowiem w budynku powstała kotłownia. Po wydaniu poprzedniej decyzji WINB uległ jednak zmianie stan faktyczny, co wynika z protokołu czynności kontrolnych z dnia [...] r., kiedy to stwierdzono, że piec grzewczy został usunięty z budynku. Faktem jest, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone bez udziału skarżącej, ale uchybienie to nie było na tyle znaczące, by konieczne było uchylenie skarżonych decyzji (art. 10 §1 k.p.a.). Kontrola była niezapowiedziana, by ustalić ponad wszelką wątpliwość rzeczywisty stan sprawy i również uczestniczka nie była o niej informowana (choć w samej kontroli uczestniczyła, musiała bowiem udostępnić pomieszczenia). Z czynności tych sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do akt sprawy, a która nie została podważona (funkcjonowanie kotłowni jest widoczne z zewnątrz, poprzez wydobywanie się dymu, co łatwo utrwalić np. fotograficznie). Umożliwiono przy tym stronom zapoznanie się z zebranymi dowodami przed wydaniem decyzji. Do ustalenia tych okoliczności nie było konieczne prowadzenie jakichkolwiek dalszych dowodów, w tym przesłuchiwanie świadków i powoływanie biegłych, bowiem wykonane czynności jednoznacznie wskazywały na zaistniały stan faktyczny. Skoro więc sporna część budynku przestała pełnić funkcję użytkową kotłowni, to postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Ma rację WINB, że konsekwencją braku chęci legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania byłoby wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, zgodnie z brzmieniem art. 71a ust. 4 p.b. Z uwagi jednak na fakt przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przed wydaniem decyzji, zbędnym stało się wydanie tego rodzaju nakazu. Jednocześnie PINB wyraźnie stwierdzał w decyzji, a WINB to zaakceptował, że PINB w związku z rozstrzygnięciem WINB z dnia [...] r. przeprowadził odrębne postępowania dotyczące budynku gospodarczego usytuowanego j.w., w sprawie: a) zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kotłownię i ustalenia, czy wykonana kotłownia spełnia wymogi warunków technicznych oraz przepisów planistycznych, b) przebudowy budynku gospodarczego. Zgodnie z powyższym w decyzji nr [...] przedstawiono analizę zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na kotłownię, jak również zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję produkcyjno-usługowo-handlową, której nie stwierdzono w dacie wydawania decyzji. Stąd postępowanie należało w tym zakresie umorzyć. Sąd kontroluje jedynie sprawę w zakresie zaskarżonej decyzji, a w pozostałej części, będącej przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć, sprawa podlegała odrębnej kontroli. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał tymczasem, że ani decyzja WINB z [...] r., ani decyzja nr [...] z [...] r. w sprawie przebudowy budynku nie zostały zaskarżone. Nie można w niniejszym postępowaniu rozpatrywać kwestii, które powinny być przedmiotem odrębnych spraw. Strona miała możliwość, by te rozstrzygnięcia kwestionować. Zaniedbanie nie może być konwalidowane w niniejszej sprawie. Także postępowanie w sprawie samowoli budowlanej (o której argumentowano na rozprawie) jest odrębnym postępowaniem i wymaga przeprowadzenia odrębnych czynności. Gdyby w przyszłości ponownie zainstalowano w ww. obiekcie budowlanym urządzenia grzewcze i z nich korzystano, będzie to podstawa do wszczęcia nowego postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. art. 6, 7, 10, 77 § 1, 78 § 1, 75 § 1, 79 §2, 84 § 1, 86, 104 §2, 105 §1, 107 §3, 140 k.p.a., art. 71 i 71a p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.