II SA/Gl 343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej p.b.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) nakazał M.K. i W.J. - właścicielom dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości C, ul. [...], gm. [...], dokonać rozbiórki obiektu budowlanego z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych (o wym. 9,50m x 3,20m). W uzasadnieniu podano m. in. przedmiotowy obiekt w stanie obecnym powstał w latach [...], czyli pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W obowiązującym stanie prawnym budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Brak dopełnienia obowiązku zgłoszenia skutkuje zastosowaniem art. 49b tej ustawy. PINB wykluczył możliwość zastosowania art. 49b ust. 2 ww. ustawy, gdyż zrealizowany obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W przypadku przedmiotowego obiektu nastąpiło bowiem naruszenie warunków technicznych z zakresu przestrzegania przepisów odnośnie usytuowania budynku, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm. – dalej "rozporządzenie"). Wynika z niego, że dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie niniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, tymczasem działka w niniejszej sprawie ma szerokość około 17 m. Wobec braku możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest orzeczenie rozbiórki. W wyniku odwołania M.K. oraz W.J. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 pkt 2 p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podano m. in. iż przedmiotowy obiekt powstał pomiędzy [...]r. Na jego budowę wymagane było przynajmniej dokonanie uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala jednak na wykazanie, iż przedmiotowy obiekt powstał samowolnie, z uwagi na brak kompletności zasobów archiwalnych Starosty [...]. Ponadto WINB uznał, że obiekt składa się z dwóch części. Część określona jako podcień jest de facto rodzajem wiaty. Skoro wiata nie pełni funkcji użytkowych budynku, to przepisy rozporządzenia dotyczące wymaganych odległości od granicy działki nie znajdują zastosowania. W konsekwencji, wobec braku podstaw do orzeczenia obowiązku rozbiórki, konieczne było orzeczenie o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję skargę wniosła J.W.. Zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 81, 105 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1, art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego oraz §1, §2 ust. 1 i 2, §3 pkt 8, §12 ust. 1-3 oraz ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia. Strona zarzuciła decyzji, że jest niejasna, chaotyczna, brak w niej wyjaśnień, jak przytaczane orzecznictwo oraz poglądy doktryny odnoszą się do przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że brak w zasobach Starostwa Powiatowego dokumentu zgłoszenia nie wyklucza, że obiekt powstał bez wymaganego zgłoszenia. W toku postępowania uczestnicy nie kwestionowali ustaleń faktycznych, polegających na ustaleniu, że brak było wymaganego zgłoszenia. Co więcej, M.K. wystąpiła wprost z wnioskiem o legalizację samowolnie wybudowanego obiektu w piśmie z dnia[...]r. W przedmiotowej sprawie wystąpiły zatem okoliczności, z wystąpienia których można wyprowadzić jedyny możliwy wniosek, tj. że będący przedmiotem analizy fakt negatywny nie zaistniał (nie dokonano wymaganego zgłoszenia). Ponadto w przypadku uznania, że konieczne jest jednak dalsze wyjaśnienie tej okoliczności WINB powinien podjąć wszelkie możliwe działania służące ich wyeliminowaniu, poprzez postępowanie zmierzające do odtworzenia zagubionych lub zniszczonych akt administracyjnych. Skarżąca zakwestionowała także pogląd, że podcień stanowi wolno stojącą wiatę, niepełniącą funkcji użytkowej budynku, do której nie stosuje się przepisów rozporządzenia. W konsekwencji błędny jest wniosek, iż usytuowanie przedmiotowego obiektu odpowiada prawu i nie należy nakazywać jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle art. 63 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Skoro ustalono wzniesienie obiektu po 1 stycznia 1995 r., zatem regulacja ta obowiązywała właścicieli. Organ zauważa istnienie cytowanego przepisu, jednak stwierdza, że to na nim ciąży obowiązek wykazania okoliczności, iż mamy do czynienia z samowolą. W prowadzonej sprawie, jak dalej stwierdza, nie jest to możliwe z uwagi na niekompletność archiwów. Przy tym WINB ustalił, że obiekt powstał pomiędzy [...]r. Jednocześnie pismo ze Starostwa Powiatowego w C. z [...] r. wyraźnie stwierdza, że w zasobach z lat [...] nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej sprawy. Nie ma tu jednak mowy o przeszukaniu dokumentacji z [...] r., a nawet wcześniejszej, skoro obiekt, wg WINB, mógł powstać również w tym okresie. Przy tym inwestor po dokonaniu zgłoszenia nie ma obowiązku niezwłocznego przystąpienia do wykonania prac, gdyż zgłoszenie takie zachowuje skuteczność przez czas określony prawnie (przepisy w tym zakresie ulegały zmianie). Nie poczyniono zatem pełnych ustaleń faktycznych, pomimo istnienia możliwości dowodowych. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uzupełnić brakującą dokumentację i na tej podstawie, w zależności od treści pozyskanego dokumentu, wydać swoje rozstrzygnięcie. WINB, skoro poczynił odmienne ustalenia faktyczne niż PINB, winien również rozważyć konieczność przesłuchania M.K., na okoliczność jej wiedzy na temat legalności przedmiotowej inwestycji w kontekście treści jej wypowiedzi pisemnej z dnia [...]r., gdzie twierdziła, że prawdopodobnie ww. obiekt jest samowolą budowlaną. Pismo to z kolei może potwierdzać ustalenia PINB w tym zakresie, zatem intencja właścicielki obiektu wyrażona w powyższych słowach winna być dokładnie wyjaśniona. Sąd przy tym, z uwagi na kierunek zaskarżenia, może uchylić jedynie decyzję WINB, gdyż decyzja organu I instancji dla skarżącej była korzystna. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie może przesądzać z uwagi na wady w ustaleniach faktycznych. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.