II SA/Gl 343/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 670) orzekł o zatrzymaniu skarżącemu J. Z. prawa jazdy kategorii "B". W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. skarżący został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, albowiem organ I instancji nie zbadał i nie przeprowadził wszelkich możliwych czynności, w tym nie zażądał od skarżącego dokumentacji zaległości alimentacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018, poz. 2096, dalej: k.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 10 stycznia 2019 r., co wynika wprost ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru. Od tej daty rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wniesienie odwołania, a ostatnim dniem terminu, w którym odwołanie mogło zostać wniesione był 24 stycznia 2019 r. Odwołanie zostało wniesione pismem, oznaczonym datą "24 stycznia 2017r.", lecz zostało ono złożone w organie I instancji w dniu 25 stycznia 2019 r. Na tę ostatnią datę wskazał organ I instancji wyjaśniając, że brak koperty świadczy o tym, że odwołanie nie zostało wysłane za pośrednictwem poczty. Ze względu na takie okoliczności Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione przez skarżącego po upływie 14 dniowego termin, a zatem termin ten nie został zachowany. Na postanowienie Kolegium skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W żądaniu skargi wskazał, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i nie zatrzymywanie prawa jazdy kategorii "B". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżoną decyzję organu I instancji otrzymał pocztą. Jednak nie został pouczony, że odwołanie od tej decyzji może wnieść pocztą i z tego względu był przekonany, że złożone przez niego odwołanie zostanie rozpoznane. Z tych powodów skarżący wnosi o przyjęcie jego "zażalenia" oraz wnosi z tego tytułu o "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji SKO z dnia [...] r.". Skarżący dodał także, że decyzja organu I instancji pozbawia go prawa do pracy i jedynego źródła utrzymania oraz podtrzymał wcześniejsze argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z powodu braków formalnych (brak podpisu), a w przypadku uzupełnienia skargi o brakujący podpis, wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że skarga nie wnosi do sprawy jakichkolwiek nowych elementów, a zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o kompletny materiał dowodowy, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego. Ponadto organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Istota sporu sprowadza się do tego, czy Kolegium prawidłowo uznało, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy skarżący odebrał w dniu 10 stycznia 2019 r. Natomiast odwołanie skarżący złożył w dniu 25 stycznia 2019 r., przy czym odwołanie zostało złożone bezpośrednio w siedzibie organu I instancji. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób zaprzeczone przez skarżącego i nie stanowią przedmiotu sporu w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że wobec doręczenia decyzji w dniu 10 stycznia 2019 r. termin na wniesienie odwołania od niej upłynął w dniu 24 stycznia 2019 r. Trafnie zatem Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, czemu dało wyraz w zaskarżonym postanowieniu. W tym miejscu należy podkreślić, że dla zaistnienia uchybienia terminu bez znaczenia to, o ile dni termin został przekroczony. W związku z tym przekroczenie terminu nawet o jeden dzień, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi uchybienie terminu i rodzi określone przepisami skutki prawne. W kontekście treści skargi należy też zauważyć, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy zawierała jednoznaczne pouczenie o tym, że odwołanie powinno zostać wniesione w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, spełniając w tym zakresie minimalne wymogi wynikające z art. 107 § 1 pkt. 7 k.p.a. Stosując się prawidłowo do treści tego pouczenia skarżący powinien wnieść odwołanie najpóźniej czternastego dnia od dnia doręczenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wymóg ten był jednoznaczny i według treści pouczenia nie był w żaden sposób zróżnicowany w zależności od tego, czy odwołanie będzie złożone bezpośrednio w siedzibie organu I instancji, czy będzie nadane pocztą. Wniesienie odwołania dopiero w piętnastym dniu od daty doręczenia kwestionowanej decyzji organu I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią tego pouczenia i bez znaczenia to, że jak sugeruje skarżący, gdyby wiedział o możliwości wniesienia odwołania za pośrednictwem poczty, to skorzystałby z tej możliwości. O skutkach prawnych uchybienia terminu rozstrzyga norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. Przepis ten Kolegium uczyniło podstawą prawną kontrolowanego obecnie postanowienia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. To ostanie wystąpiło w rozpatrywanej sprawie Odwołanie wniesione po upływie terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty tego terminu wynika, iż nigdy nie może on być przedłużany. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie administracyjne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia, przy jednoczesnym braku skutecznie złożonego wniosku o przywrócenie terminu, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, a także wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że do dnia wydania przez Kolegium zaskarżonego postanowienia skarżący nie złożył temu organowi wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zatem istniała usprawiedliwiona podstawa do wydania przez Kolegium postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnić także należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: pierwszej – fazy wstępnej, drugiej – fazy postępowania wyjaśniającego i trzeciej – fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić m.in. czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik tego badania obliguje organ (w rozpatrywanej sprawie Kolegium) do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu i uniemożliwia przejście do kolejnych faz postępowania. Obowiązek wydania tego postanowienia nakłada na organ norma wynikająca z omówionego powyżej art. 134 k.p.a. Wydane na tej podstawie rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W realiach rozpatrywanej sprawy oznaczało, to że w zaskarżonym postanowieniu wobec stwierdzenia uchybienia terminu Kolegium nie było uprawnione do tego, aby w jakikolwiek sposób badać poprawność decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Takie badanie byłoby możliwe dopiero w kolejnej fazie postępowania, do której jednak organ nie mógł przejść ze względu na stwierdzone uchybienie terminu do wniesienia odwołania i konieczność wydania postanowienia unormowanego w przywoływanym powyżej art. 134 k.p.a. Konkludując ten fragment rozważań podkreślenia wymaga, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie to powoduje z kolei bezskuteczność wniesionego środka, następstwem czego jest ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia – w niniejszej sprawie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Mając na uwadze stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze zauważyć należy, że kontrola sądowa dokonana w granicach rozpoznawanej sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie, co wymaga wyeksponowania, przedmiot rozpoznania stanowiło wyłącznie zagadnienie procesowe – uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, a nie merytoryczna treść decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy. Przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, chociaż nie jest związany granicami skargi, nie mógł – tak jak by tego oczekiwała strona skarżąca – odnieść się do zagadnień o charakterze merytorycznym dotyczących decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Należy bowiem odróżnić określenie "granice skargi" – poza które sąd administracyjny pierwszej instancji zawsze jest uprawniony wyjść od określenia "granice sprawy", których sąd przekroczyć nie może, (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1068/12). Działając w granicach sprawy Sąd przedmiotem kontroli mógł uczynić wyłącznie postanowienie Kolegium o stwierdzeniu uchybienia terminu, natomiast kontrola ta nie mogła obejmować decyzji organu I Instancji o zatrzymaniu prawa jazdy. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.