II SA/Gl 344/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 13 stycznia 2025 r. nr 7/2025/AG/MWZ w przedmiocie odpadów oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nr 7/2025/AG/MWZ z dnia 13 stycznia 2025 r., wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 425 ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach: 20 września – 15 listopada 2024 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w K. (zwanym dalej stroną skarżącą) zarządził aby prowadzić gospodarkę odpadami w sposób niepowodujący powstawania uciążliwości odorowych o charakterze komunalnym, poza terenem zakładu MPGK Sp. z o.o. w K. przy ul. [...], wskazując termin realizacji; przez cały okres prowadzenia działalności. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń na dzień 21.02.2025 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach w MPGK Sp. z o.o. w K. , w dniach: 20.09 - 15.11.2024 r., stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym, zarządził ich usunięcie. Dodał, że kontrola w MPGK Sp. z o.o. została rozpoczęta w związku z interwencjami wpływającymi do organu na uciążliwości odorowe, mogące pochodzić z tego zakładu. Wskazał, że w dniu 7 października 2024 r. w godz. od 12:22 do godz. 13:22, Inspektorzy WIOŚ w Katowicach przeprowadzili rozpoznanie w terenie, w rejonie instalacji MPGK Sp. z o.o. przy ul. [...]. Podczas przedmiotowego rozpoznania potwierdzili występowanie uciążliwości odorowych o charakterze komunalnym przed zjazdem na drogę prowadzącą do instalacji. Uciążliwość odorową potwierdzili również w rejonie ulicy [...], w sąsiedztwie rzeki [...], w rejonie ulicy [...], [...] i [...]. Ponadto, udali się w rejon hali kompostowni, zarządzanej przez MPGK Sp. z o.o. w K. i ustalili, że w tym czasie brama kompostowni była otwarta w przedziale czasowym od godz. 13:05 do godz. 13:15 i nie były prowadzone w tym czasie żadne prace w obrębie kompostowni. Inspektorzy WIOŚ zwrócili się do skarżącej o nagrania z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów z dnia 7.10.2024 r. Na podstawie monitoringu organ ustalił, że hala kompostowni została otwarta o godz. 12:46, a jej zamknięcie nastąpiło o godz. 13:51. W przedziale czasowym od godz. 12:46 do godz. 13:11 nie były prowadzone żadne prace w obrębie kompostowni. Organ podniósł, że powyższe ustalenia wskazują, iż skarżąca naruszyła art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, według którego, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez zapach. Organ dodał, że skarżąca w zastrzeżeniach do protokołu kontroli zarzuciła inspektorom WIOŚ, iż do czynności związanych z rozpoznaniem w terenie nie został dobrany żaden z pracowników MPGK Sp. z o.o. W tym zakresie organ wyjaśnił, że objazd w terenie prowadzony jest przez inspektorów WIOŚ jako "rozpoznanie bez ustalonego podmiotu", a celem rozpoznania jest wskazanie źródła występowania uciążliwości odorowych, jeżeli takie występuje w danym rejonie. Podczas przeprowadzonego rozpoznania dwóch inspektorów WIOŚ potwierdziło, że uciążliwości zapachowe o specyficznym charakterze komunalnym, występujące w rejonie Spółki MPGK w dniu 7.10.2024 r., były tożsame z zapachern występującym w miejscach wskazanych w rozpoznaniu z wymienionego dnia. Ponadto organ dodał, że jako uciążliwość odorową o charakterze komunalnym rozumie się zapach towarzyszący podczas procesu biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. W związku z tym, że uciążliwości odorowe charakteryzują się przemijalnością i ich rozprzestrzenianie zależy m.in. od kierunku wiatru, skorzystano z portalu Meteoblu, posiadającego Certyfikat ISO-9001. Obserwacje inspektorów poczynione w trakcie rozpoznania w terenie dotyczące kierunku wiatru, zostały zweryfikowane i potwierdzone w oparciu o informacje pozyskane z ww. portalu. Ze względu na przemijalność zapachu, organoleptyczne potwierdzenie występowania uciążliwości odorowych jest stosowane w sytuacjach, gdzie konieczne jest szybkie wykrycie źródła tych uciążliwości. Organ dodał, że skarżąca w przedmiotowym piśmie odniosła się również do rozpoznania przeprowadzonego w dniu 22.10.2024 r., podczas którego wskazano "jedynie teoretyczną możliwość powodowania uciążliwości." W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że naruszenie polegające na generowaniu uciążliwości odorowych, dotyczyło jedynie dnia 7.10.2024 r. Podkreślił, że przedmiotowa kontrola odbyła się w związku z licznie wpływającymi skargami dot. uciążliwości zapachowych pochodzących z MPGK Sp. z o.o. w K. . W okresie od stycznia 2024 do 8 listopada 2024 r. do organu wpłynęły 133 interwencje, w których określano zapach m.in. jako niezwykle intensywny, męczący, nieprzyjemny, duszący, powtarzający. Organ podkreślił, że zarządzenie dotyczy stwierdzenia uciążliwości zapachowej jedynie w dniu 7.10.2024 r., w którym wykazano zależność pojawienia się wymienionej uciążliwości z otwartą bramą hali kompostowni. Ponadto dodał, odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej, że inspektorzy WIOŚ podczas przedmiotowej kontroli, nie zarzucili jej naruszenia warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Kontrolujący wykazali, że hala kompostowni była otwarta od godz. 12:46 do godz. 13:51, czyli przez 65 min, a nie jak wskazano w zastrzeżeniach - 25 min. Kluczową kwestią jest to, że w przedziale czasowym od godz. 12:46 do godz. 13:11 nie były prowadzone żadne prace w obrębie kompostowni. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej zawartych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, dotyczących obecności wielu źródeł zapachów w okolicy, organ wskazał, że kierunek wiatru, odległość występowania zapachu od instalacji zarządzanej przez MPGK Sp. z o.o., charakterystyczny dla instalacji zapach oraz otwarcie bram hali kompostowni, jednoznacznie pozwoliły określić podmiot generujący uciążliwość zapachową, tj. MPGK Sp. z o.o. w K. . Strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - złożyła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wadliwość Zarządzenia wynika z wadliwych ustaleń faktycznych organu oraz z błędów w wykładni prawa materialnego, w szczególności z tego, że organ uznał, iż skarżąca naruszyła prawo, wyłącznie na podstawie jednego ustalonego przypadku, który miał miejsce 7 października 2024 r., a którego okoliczności, nie pozwalały na postawienie jednoznacznego zarzutu co do powodowania uciążliwości przez zapach. Ponadto zarzuciła, że nie zostało jednoznacznie potwierdzone i wykazane, iż nieprzyjemne zapachy, które rzekomo były odczuwane przez kontrolujących, poza terenem zakładu MPGK przy ul. [...] w K. , w dniu 7.10.2O24 r., rzeczywiście pochodziły z zakładu MPGK . Podniosła, że rozpoznanie kontrolne, prowadzone w terenie w dniu 7.10.2024r., udokumentowane zostało protokołem kontroli, z którego wynika, że kontrolujący dokonywali samodzielnej i subiektywnej, tj. organoleptycznej, oceny występowania zapachów w okolicach zakładu skarżącej oraz ich charakteru, oceniając je ogólnie jako zapachy o charakterze "odpadów komunalnych". Wskazała, że kontrolujący postawili zarzut naruszenia art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, nie dokonując jednak przed tym interpretacji materialnoprawnej treści normy prawnej zawartej w ww. przepisie, tj. zakresu pojęcia "uciążliwość przez zapach". Według skarżącej dyskwalifikuje to przyjętą ocenę stanu naruszenia prawa, stanowiącą podstawę zarządzenia. W ustawie o odpadach, a także w innych obowiązujących aktach prawnych, brak jest definicji legalnej pojęcia "uciążliwość przez zapach", a w protokole kontroli i w zarządzeniu organ nie dokonał zdefiniowania tego pojęcia. Ponadto skarżąca podniosła, że postawienie jej zarzutu generowania uciążliwości zapachowych, bez jednoczesnego wykazania naruszenia norm emisyjnych, naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego lub zasad najlepszych dostępnych technik (BAT) jest sprzeczne z systemem prawa i podważa zasadę pewności prawa. Dodała, że spełnia wszelkie wymogi wynikające z zasady przezorności i prewencji w ochronie środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej, będący radcą prawnym, podtrzymał skargę. Dodał, że kwestionuje zapis w zarządzeniu nakładającym na skarżącą obowiązek stałego przestrzegania norm w zakresie uciążliwości odorowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne z dnia 16 kwietnia 2024 r., wydane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 425), zwanej dalej również ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska lub u.i.o.ś. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast według art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z przytoczonych przepisów wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Według utrwalonej linii orzecznictwa, zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, o czym stanowi art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na to, iż przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie podmiotu kontrolowanego, określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego według kryterium zgodności z prawem stwierdzić należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone zarządzenie – co nie było kwestionowane w skardze - zostało prawidłowo skierowane do Prezesa Zarządu spółki z o.o. Natomiast charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że – jak podkreśla się w orzecznictwie - Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenia czy: kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W wyniku przeprowadzenia oceny zaskarżonego zarządzenia we wskazanym wyżej zakresie, stwierdzić należało, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, co nie jest przedmiotem sporu, a ponadto zarządzenie koresponduje z ustaleniami protokołu kontroli. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należało, że zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. W przedmiotowym postępowaniu, z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2024 r. wynika, że działalność skarżącej spowodowała uciążliwości zapachowe, co zostało potwierdzone przez kontrolujących – dwóch inspektorów ŚWIOŚ. Zarządzenie w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że zasada wyrażona w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach jest uszczegółowieniem w gospodarce odpadami zasad: prewencji (art. 6 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) oraz przezorności (art. 6 ust. 2 ustawy). Skoro w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach ustawodawca wyraźnie wskazał, że w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez hałas lub zapach, to zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nawet potencjalne zagrożenie wystąpienia takich uciążliwości pozwala organowi Inspekcji Ochrony Środowiska zarządzić w zarządzeniu pokontrolnym prowadzenie gospodarki odpadami w sposób określony w art. 16 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6714/21). Ponieważ z protokołu wynika, że podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem Zakładu skarżącej, zasadnie organ stwierdził, iż zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Wobec tego, wydanie zaskarżonego zarządzenia w ustalonych okolicznościach sprawy, było prawidłowe. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi podkreślenia wymagało, że brak uregulowania w przepisach prawa, metod oceny zapachowej jakości powietrza, nie zwalnia organu z obowiązku kontroli występowania ewentualnych uciążliwości w tym zakresie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, w zaskarżonym zarządzeniu organ wyjaśnił, że ze względu na przemijalność zapachu, organoleptyczne potwierdzenie występowania uciążliwości odorowych jest stosowane w sytuacjach, gdzie konieczne jest szybkie wykrycie źródła tych uciążliwości, podkreślił przy tym, że kierunek wiatru, odległość występowania zapachu od instalacji zarządzanej przez stronę, charakterystyczny dla instalacji zapach oraz otwarcie bram hali kompostowni - jednoznacznie pozwoliły określić podmiot generujący uciążliwość zapachową. Organ określił również w zarządzeniu, co rozumie jako uciążliwość odorową o charakterze komunalnym. Zarzuty i twierdzenia skargi były zatem bezpodstawne. Dodatkowo organ wyjaśnił w zarządzeniu, że objazd w terenie prowadzony był przez inspektorów WIOŚ jako "rozpoznanie bez ustalonego podmiotu", a zatem – wbrew rozumowaniu zawartemu w skardze – z istoty takiej czynności wynikało, że nie byli przy niej obecni przedstawicie skarżącej. Co do tej ostatniej kwestii dodać należało, że – jak wskazuje się w orzecznictwie – zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia, jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Ponadto podkreślenia wymagało, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada na skarżącą nowego obowiązku, a jedynie nakazuje prowadzić działalność w sposób zgodny z nakazem ustawowym określonym w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami, a wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę należało oddalić. Powołane orzeczenia sądowe dostępne są na stronie; orzeczenia.nsa.gov.pl.